2018年6月28日，江苏省委召开全省立法工作会议，部署今后五年地方立法工作。娄书记明确提出，地方立法要为建设“强富美高”新江苏、推动高质量发展走在前列提供坚强法治保障。为深入学习贯彻全省立法工作会议精神，以高质量立法护航高质量发展，按照省人大常委会党组的要求，由我牵头，法制委、法工委有关同志参加组成调研组，结合省深改委确定的“两个工作规范”制定要求，就如何进一步提高地方立法质量开展了专题调研，全面了解我省地方立法工作的基本情况、主要经验和存在的问题，并对解放思想、创新机制，以高质量立法护航高质量发展进行了一些思考。
一、全省地方立法工作的基本情况及经验做法
党的十八大以来，在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，全省经济社会发展取得很大成就，地方立法工作也取得了显著成绩。省、设区的市人大及其常委会在党委的领导下坚持围绕中心、服务大局、贴近民生，统筹推进立法工作，着力健全科学民主立法机制，不断提高立法质量和水平，实现设区的市行使地方立法权全覆盖，制定了一批适应江苏实际需要的地方性法规，创造了许多富有江苏特色的地方立法工作经验，尤其是总结提炼出了“不抵触、有特色、可操作”的地方立法的基本原则，有力支持和保障了全省经济社会发展和改革要求。截止2018年7月，全省现行有效的地方性法规578部，其中，省级地方性法规244部，设区的市地方性法规334部。
（一）坚持在党的领导下开展地方立法工作
省、设区的市人大及其常委会认真执行中共中央《关于加强党领导立法工作的意见》和省委实施意见，自觉地将党的领导贯穿于地方立法的全过程。在每届人大常委会组成后的第一年，由党委召开省、设区的市立法工作会议，对今后五年的地方立法工作进行部署；制定五年立法规划，并经由党委批准转发；根据党委立法建议及时开展专项立法；重要法规以及法规涉及的重大事项及时向党委报告。这些制度措施有效保证了立法决策与党委重大决策部署相衔接，充分体现了党委在地方立法工作中总揽全局、协调各方的领导核心作用。
（二）建立健全人大主导地方立法的体制机制
省、设区的市人大及其常委会按照党的十八届四中全会和修改后的立法法的要求，建立健全体制机制，积极探索地方人大及其常委会在法规立项、起草、审议各阶段发挥主导作用的路径和措施。一是完善立法项目征集、论证制度以及立法规划、立法计划项目落实制度。通过多种途径广泛征集各方面的意见和建议，组织集中研究论证，筛选出急需且成熟的立法项目，对立法规划和立法计划的实施提出目标要求，督促相关部门落实起草责任。二是积极探索建立多元化法规起草制度。在充分发挥政府及其相关部门作为法规起草承担者作用的同时，逐步增加由人大常委会组织起草法规草案的比例；对一些综合性的、社会影响面较大的重要法规，则采取公开招标、委托第三方起草的方式，取得了较好的效果。三是努力提高审议质量。全面推行隔次审议制度，对重要法规实行三审，为人大常委会有关工作机构研究论证和修改法规提供足够的时间。
（三）不断完善民主立法的工作机制
省、设区的市人大及其常委会在地方立法中最大限度地反映民意、集中民智、凝聚民心方面进行了积极的探索，取得了不少成功经验。一是坚持立法公开，保障公众的知情权。省、设区的市人大常委会实行开门立法已经成为常态。二是发挥代表主体作用，拓宽代表参与立法渠道。建立健全办理代表议案、建议同制定、修改法规的衔接机制；邀请代表参加立法调研和列席常委会会议，参与法规审议。三是“走下去”和“请进来”，广泛听取基层意见。四是建立立法联系点，建立民意“直通车”。省、设区的市人大及其常委会确定了一批基层民主立法联系点，将立法联系点建设作为拓宽公众有序参与立法途径方式的切入点。
（四）积极探索科学立法的工作方法
对法规立项和法规草案进行深入的研究论证，增强立法的科学性和可操作性，保证立法质量，省、设区的市人大及其常委会形成了一些行之有效的好做法。一是通过听证会、论证会等形式进行立法论证。针对立法中的争议比较大、群众关注度高的问题，举行立法听证会听取社会各方面的意见。对于法规草案中专业性较强、争议较大的问题，组织有关方面专家从专业角度进行论证。二是开展法规案表决前评估和立法后评估工作。对法规草案中专业性较强、争议较大的重大问题，探索开展表决前评估工作。三是发挥立法专家咨询组、法制专业代表组作用。积极在地方立法中借助外脑，妥善解决面临的难题和问题。
（五）坚决守住不越权不抵触的底线
省、设区的市人大及其常委会十分注重依法立法，维护国家法制统一。法制委、法工委内部坚持集体讨论制度，及时发现和解决法规草案中的合法性问题；召开部门协调会，发挥政府部门的同志熟悉各自领域业务的优势，及时发现潜在的合法性问题；征求外部专家意见，对法规草案涉及的疑难复杂的法律问题进行论证。对与上位法抵触或者超越立法权的，坚守底线不打“擦边球”、不搞变通，及时解决法规草案中的合法性问题。
二、当前地方立法中存在的主要问题及其原因分析
长期以来，江苏的地方立法工作始终处于全国第一方阵，省和设区的市人大及其常委会制定了一批高质量的地方立法，创造出许多富有江苏特色的工作经验。但是，我们也应当清醒认识到我省地方立法工作特别是立法质量还存在一些问题，与新时代江苏高质量发展对法治保障提出的要求还不能完全适应。归结起来，立法质量问题主要表现在以下两个方面：
在法规立项方面：一是每年实际安排的法规数量总体偏多，特别是新获得立法权的设区的市对法规立项数量的要求较为强烈；二是坚持立改废释并用不够，新立的多，废止的少。有的法规清理修改不够及时，或者修改得不够彻底，不能完全跟上改革的节奏；三是实施性法规较多，聚焦解决本地突出问题的探索性、创新性、引领性的法规还不够多；四是有的法规项目前期调研论证不足，缺乏明确的问题导向，相关方面沟通协调不充分，导致立项不太科学，个别项目甚至被拖延搁置。
在法规内容方面：一是有的法规重复上位法的条文过多，对上位法比较原则或模糊的规定未能结合本地实际予以细化；有的法规宣示性、鼓励性条文较多，针对性、操作性不强；二是有的法规在起草修改时对涉及矛盾多、意见不统一的关键性问题，有时予以回避，有时虽然规定由政府或政府部门制定具体办法，但又未明确具体时限；三是有的法规条文规定过于笼统，对涉及法规实施的一些基本概念定义不清，对行政许可的条件和程序未予明确，导致法规执行遇到困难；四是有的法规盲目追求体系化，搞“大而全”，法规条文很多，但能针对性地解决本地突出问题的条款少，法规的地方特色不明显；五是有些法规还存在较为明显的部门利益法制化色彩。
当前我省地方立法质量存在上述问题，就其工作层面上来看，主要原因是：
1、地方人大及其常委会在地方立法中发挥主导作用的机制有待进一步优化。立法实践中，地方人大常委会的主导作用更多表现为对法规文本形式与内容的审议，还没有做到立法整个过程的主导。人大常委会对立法项目研究和协调还不到位，对于政府部门和单位起草的法规，提前介入和动态督促还不够到位。对于分歧较大经协调无法达成一致的问题，作出重大立法决断的还不够多。
2、常委会组成人员参与地方立法的深度和广度有待进一步提升。常委会组成人员参与法规立项、起草、修改、调研不论是人数还是时间总体偏少，审议法规时对草案主要内容和重要制度的实质性审议还不够。在实践中，还存在着过度依赖二次审议的现象，对一次审议的重要性认识不够，有时提出的审议意见和建议较少，影响了后续对法规草案的修改完善。
3、相关立法工作机制的实效性有待进一步增强。多年来，地方立法机关探索形成了一系列科学立法、民主立法的工作机制和工作方法，有力促进了地方立法质量的提高，但也遇到了一些新的情况和问题。立法咨询、立法论证、立法听证、委托评估的规范性不够，咨询论证和评估结论缺乏权威性；立法调研的形式和法规草案征求意见的渠道还比较单一，立法咨询专家、法制专业组代表参与法规的立项、起草、修改审议活动还不到位，影响着地方立法更好地凝聚“民意民智”。
4、立法力量还有待进一步增强、立法能力还需要进一步提高。尽管我省多年的地方立法实践锻炼了一支素质较高、专业能干的立法工作队伍，但是跟繁重的工作任务相比、跟新时代对立法的高质量要求相比，省、设区的市人大常委会法工委现有的人员力量、立法能力还不能完全适应形势的需要；相关委员会配备的立法工作人员数量以及专业素养，与其承担的法规审查、审议的任务也不相适应。
三、进一步提高我省地方立法质量的对策建议
新时代对地方立法质量提出新的要求。栗战书委员长在第二十四次全国地方立法工作座谈会上指出，地方立法必须适应新时代新要求，与时俱进，完善发展。地方立法要适应我国社会主要矛盾已经转化的新要求，要适应我国经济已经由高速增长阶段转向高质量发展阶段的新要求，要适应全面深化改革和扩大开放的新要求，加强生态环境领域和民生领域地方立法，将社会主义核心价值观融入地方立法。娄书记在全省立法工作会议上指出，要坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想指导地方立法工作，坚持以科学民主依法原则推进地方立法实践，坚持以高质量立法护航高质量发展，坚持以更加有力的组织领导保证立法工作有序推进。省人大常委会党组提出，要以高质量立法促进发展、保障善治，始终把立法作为省人大常委会的第一职责，找准立法重点，完善立法机制，着力提升精细化水平，努力建设一支高素质的立法人才队伍，更好地发挥立法的引领和保障作用。
全省立法工作必须坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为根本遵循，认真落实全面依法治国基本方略和法治江苏建设要求，坚持“不抵触、有特色、可操作”的地方立法工作原则，按照党委领导、人大主导、政府依托、各方参与的科学立法工作格局，解放思想、开拓创新，坚持科学立法、民主立法、依法立法，完善工作机制，不断提高立法质量和水平，以良法促进发展、保障善治。
针对全省地方立法工作中存在的问题，总结借鉴省内外地方立法的成功经验，我们认为，当前，开展地方立法工作进一步提高地方立法质量，首先必须处理好以下三个关系：
一是处理好立法质量和立法数量的关系。在当前立法资源有限的情况下，既要积极回应立法需求，又要尊重立法规律，合理控制立法数量，确保法规立项和法规内容的高质量。省法规一般每年控制在10部左右，设区的市一般控制在2到3部。对党委重大决策、政府着力推进、社会普遍关注、人大职权范围内的立法事项，予以优先立项，加快立法步伐。同时，在立法质量上体现更高水准，从合法性、合理性、可操作性、技术性、实效性、地方特色等方面提出要求，进一步明确提高地方立法质量的工作方向。
二是处理好维护法制统一与体现地方特色的关系。地方立法应当在不与宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，有效解决地方实际问题，着力彰显地方特色。要将体现地方特色作为衡量地方立法质量高低的重要内容，立足本地实际，开展创制性立法、先行性立法和实施性立法。同时，要充分认识到地方性法规在国家法律体系中的从属性、补充性地位，牢牢守住不同宪法相抵触、不违反上位法、不超越地方立法权限的底线，坚决维护国家法制统一。
三是处理好分工负责与协调配合的关系。立法工作是一项综合性很强的工作，涉及人大、政府多个环节，必须始终坚持党委领导、人大主导、政府依托、各方参与的科学立法工作格局。一方面，每一个部门都要坚持分工负责。牵头起草部门、政府法制机构分别把好起草关、审核关，人大相关委员会认真提出审查审议意见，法工委和法制委认真修改，提出统一审议意见，环环相扣，层层把关，才能确保法规质量。另一方面，人大在地方立法中的主导作用决定了人大各相关委员会还负有督促法规起草进度和质量的责任，以及必要时对重要法规调研起草工作的提前介入。针对我省地方立法工作存在的问题和倾向，当前更要强调协调配合，通过“三国四方”联合调研、共同起草等方式，解决有的法规草案质量不高的问题。
围绕进一步提高地方立法质量，具体提出以下工作举措：
（一）认真贯彻落实省委《关于加强党领导立法工作的实施意见》，始终坚持党对地方立法工作的全面领导。党的领导是中国特色社会主义的最本质的特征。我们要始终不渝地坚持党对立法工作的全面领导，善于从落实新发展理念的生动实践中提炼立法价值取向，将社会主义核心价值观融入地方立法之中，确保地方立法工作正确的政治方向。把握党委领导立法的重点要求和程序。立法规划因形势任务变化需作重大调整的，人大常委会党组要及时向党委提出建议，由党委按程序审批。年度立法计划在按法定程序讨论决定前，人大常委会党组要报请党委审定。对于党委提出的立改废释的意见建议，人大常委会党组要尽快研究制定落实方案并向党委报告。找准本届立法的重点项目。认真贯彻中央和省委、市委的重大决策部署，围绕高质量发展的重点领域、关键环节开展地方立法工作。围绕“一带一路”建设、长江经济带建设、乡村振兴战略、生态文明建设、长三角一体化发展、沿海开发等重大战略的实施，提供立法支持和法治保障。组织对相关法律法规进行研究梳理，立足于弥补相关制度规范的短板和缺项，准确把握立法需求，推动重要法规及时出台。
（二）加大组织协调力度，充分发挥人大及其常委会在立法中的主导作用。党的十八届四中全会决定第一次明确提出人大及其常委会的立法主导作用。党的十九大报告进一步强调，要发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用，支持和保障人大依法行使职权。我们要发挥好人大及其常委会在地方立法中的主导作用，整合各种资源，优化体制机制，形成提高地方立法质量的工作合力。
一是组织实施好五年立法规划。根据已经制定的《江苏省人大常委会2018—2022年五年立法规划实施意见》，明确立法规划正式项目的提案主体、牵头起草单位、分工联系单位，细化任务要求，落实工作责任，推动立法规划有序实施；按照突出重点、统筹兼顾、立改废释并举的要求，科学确定年度立法计划，确保规划有效实施；对立法规划实施情况进行中期评估，根据中央、省委重大战略部署、全国人大常委会、国务院立法规划、计划制定、调整等情况，对立法规划作出调整优化。
二是建立定期清理与及时清理相结合的法规清理制度。要定期收集有关方面的意见，对于不适应改革要求和经济社会发展需要的法规，及时提出修改、废止的建议；新制定、修改的上位法出台后，人大常委会立法工作机构要及时组织开展相关法规的清理工作，会同有关方面研究提出修改、废止的建议；根据改革要求，适时组织开展专项法规清理工作。
三是优化法规审议机制。学习借鉴上海等地经验，探索重要法规审议前解读制度，在法规草案提请省人大常委会初次审议时，由法规起草单位向常委会组成人员进行专门的解读，详细介绍法规草案的立法背景情况、重要制度设计、争议意见的处理等，并可实行解读人与常委会组成人员之间的互动，使常委会组成人员更加深入了解法规内容及其关键条款，提高法规审议质量。进一步明确法规一审和二审的要求。一审委员会的审查（审议）报告，主要针对法规草案的框架结构、重要制度、重要条款等提出具体的修改意见和建议，切实解决合理性、可操作性问题，更好地引导常委会组成人员充分审议。法工委要围绕法规草案内容的合法性、合理性、可操作性、规范性等进行全面审查，根据一审的审议意见和其他各方面的意见对法规草案进行修改完善。法制委要发挥统一审议的职责，加强沟通反馈，在审议结果报告中对相关意见采纳和未采纳的理由作出说明。
四是完善人大与政府间的立法沟通协调机制。地方立法工作既要发挥人大及其常委会的主导作用，也要发挥好政府的重要作用。首先，人大常委会法工委与政府法制办之间在地方性法规计划和规章计划的编制、立法项目的时序安排、起草阶段的提前介入、法规审议阶段修改等方面要加强沟通协调。其次，要加强人大相关委员会、法工委、政府法制办、政府相关部门之间即“三国四方”的协调配合，每年选择一些重要法规，实行联合调研，共同研究解决法规起草中的重大问题，力争把地方立法中的重大矛盾、重大分歧解决在草案起草阶段。第三，对于重大立法项目，可以成立由省人大相关委员会、法工委、政府法制办、政府相关部门负责人参加的领导小组，统筹协调法规草案起草、审查、修改中的重要事宜。
（三）坚持求实创新，进一步完善科学民主依法立法的工作机制。对于多年来行之有效的立法工作机制要进一步坚持和落实，关键是务求实效，切忌走过场，走形式；同时，要坚持问题导向，立足更高要求，在尊重立法工作规律的基础上不断创新优化立法工作机制。
一是制定实施好“两个工作规范”。我们在深入调研的基础上完成了争议较大的重要立法事项引入第三方评估规范、重大利益调整论证咨询规范的起草，目前已由省人大常委会党组报送省委深改委。省委深改委讨论通过后，要组织学习培训，认真贯彻执行，着力规范立法论证、听证、咨询和第三方评估工作，提高论证咨询结论、第三方评估结论的权威性，及时妥善解决立法中遇到的重大利益调整问题和争议较大的重要立法事项，勇于和善于在矛盾的焦点上砍一刀，着力提高立法的质量和效率。
二是探索实施常委会组成人员深度参与具体立法项目举措。人大常委会组成人员可每年从年度立法计划中选择一至两个立法项目，全过程参与法规草案的起草调研、修改论证等工作，深入了解法规草案形成和审议修改的过程所涉及的重要问题，并积极提出意见建议，更好地发挥常委会组成人员在地方立法中的主体作用，提高审议质量。
三是加快完善立法决策支持系统。完善决策支持系统是确保地方立法更加符合立法工作规律的重要举措，也是地方立法工作借力外脑的重要平台。优化立法决策咨询专家、法制专业代表组成员的数量和结构，拓展其参与立法规划、立法计划的编制，法规草案起草、修改以及立法调研的深度与广度。要积极争取支持，推动成立地方立法研究机构。选择有条件的高等院校、法学研究机构合作建立立法研究评估与咨询服务基地，开展立法项目研究、论证等工作，为地方立法提供智力支持。要重视专家立法与专业立法的优势互补，拓展专家参与地方立法的方式，支持组织专家更好参与立法项目的起草和相关课题研究。
（四）按照“三个过硬”的要求，切实加强全省立法队伍和立法能力建设。从全省范围来看，省、设区的市人大常委会机构编制、立法力量和立法能力与提高立法质量的要求尚不相适应，亟待加强。一是增加人大立法人员力量。在本轮机构改革中，要围绕增强立法功能，加强人大常委会工作机构建设，增强立法人员，尤其是法工委人员力量。鉴于按照编制配备人员有个过程，为解决当下立法力量严重不足的问题，可以借鉴其他部门的成功做法，通过向社会组织采取购买服务的方式，聘请一定数量的立法事务助理。二是推进立法队伍的正规化、专业化、职业化，加强立法能力建设。制定专门的立法人才培养计划，建立法治人才横向交流渠道，既要加强法工委人员力量，又要重视相关委员会的立法人员配备，有计划多渠道地开展立法培训，打造勇于担当，善于作为，政治素质过硬、业务能力过硬、工作作风过硬的立法人才队伍。三是加强对设区的市立法工作的指导。引导设区的市人大常委会根据立法能力科学合理安排年度立法项目数量，探索实施设区的市立法精品示范工程，制定高质量的法规示范文本，为设区的市开展其他同类立法提供重要参考。采用专题研讨、法规项目点评、跟班学习、挂职锻炼等方式，不断提高设区的市立法工作人员的业务能力。
（作者系省人大常委会副主任、党组成员）
