省人大常委会执法检查组
粮安天下，种为基石。种业是国家战略性、基础性核心产业，是现代农业产业体系的重要基础。习近平总书记强调，必须把民族种业搞上去，实现种业科技自立自强、种源自主可控。省人大常委会高度重视现代种业发展，在乡村振兴战略实施工作重点处理代表建议督办会上，省人大常委会常务副主任、党组副书记李小敏同志指出，要提高种业发展组织化程度，加大科技投入，突破生物育种关键技术研究应用；要强化企业创新主体地位，培育有国际竞争力的种业领军企业；要打造完整的种业产业链，提高种业现代化发展水平，为国家种业科技自立自强、种源自主可控作出应有贡献。本届以来，省人大常委会围绕种业发展打了一系列“组合拳”，先后全面修订省种子条例，专题调研种质资源保护利用和南繁育种基地建设情况，重点督办发展现代种业相关代表建议，今年开展《中华人民共和国种子法》《江苏省种子条例》（以下简称“一法一条例”）执法检查，推动“一法一条例”全面贯彻实施。
根据省人大常委会2022年监督工作计划，4月至6月，省人大常委会执法检查组对“一法一条例”实施情况开展了检查。4月上旬，执法检查组召开执法检查动员会，省人大常委会副主任、执法检查组组长魏国强同志对检查工作做出部署，省农业农村厅、省林业局等相关部门汇报贯彻实施情况。5月上旬，召开执法检查视频座谈会，听取无锡、徐州、扬州市政府贯彻实施情况汇报，听取部分基层人大代表、种业企业的意见建议。会后，赴扬州及高邮市开展检查，实地察看相关科研院所、繁育基地和种业企业。同时，委托苏州、南通、淮安市人大常委会对本地区贯彻实施“一法一条例”情况进行检查。这次执法检查克服疫情影响，创新组织方式，紧扣法律法规条文具体规定，始终坚持问题导向，突出强调政府和有关方面必须严格履行的法律责任，围绕法律法规如何全面贯彻实施提出有针对性的意见建议。现将有关情况报告如下：
一、“一法一条例”实施情况和主要成效
近年来，全省各地深入贯彻落实习近平总书记关于打好种业翻身仗的决策部署，全面落实种业振兴行动方案，依法加强种质资源保护和利用，提升育种创新能力，规范种子生产经营，加快种业育繁推一体化建设，为促进江苏种业高质量发展提供了有力的法治保障。
（一）种质资源保护稳步推进。积极开展种质资源保护和繁育，夯实现代种业发展的物质基础。一是突出规划引领。印发《江苏省千亿元级现代种业产业发展规划》《江苏省“十四五”种业发展规划》《江苏省“十四五”林木种苗发展规划》《江苏省农业种质资源保护和利用中长期发展规划（2021-2035）》《关于加快推进种业振兴行动的实施方案》等文件，充分发挥规划的引领作用，为现代种业发展提供了较为完善的政策制度保障。二是加强体系建设。统筹推进省级资源库（圃）建设，不断完善种质库、种质圃、保种场、保护区、基因库“五位一体”的农业种质资源保护体系，建成省级农作物种质资源库（圃）27个，建立省级种质资源保护平台，保存各类种质资源6.8万份，占全国的11%。建成国家级林木种质资源库5个，省级林草种质资源库16个，共收集保存各类林木种质资源2.6万份。三是强化系统管理。加强种质资源活力与遗传完整性监测，及时繁殖与更新复壮，确保资源安全和遗传完整性。培育油茶等特色树种容器苗10万株，珍稀植物容器苗3000株。强化地方濒危、珍稀、特色种质资源的抢救性收集保护，避免了“太湖粳稻”“苏麦3号”“牛踏扁”蚕豆、“大红袍”赤豆等特色资源和优异地方品种的流失。
（二）种业创新实力不断增强。实施以核心种源为重点的良种重大科技攻关，自主培育一批新品种，确保重要农产品种源自主可控。一是加快种业基础性技术研究。以省农科院、南京农业大学、扬州大学等科研院所、高等学校为依托，加强种业种质资源保护、资源挖掘与创新利用研究，开展种业基础理论与方法等关键技术基础性公益性研究。二是实施种源关键核心技术攻关。开展主要粮食作物、特色经济作物育种攻关，加快培育高产高效、绿色优质新品种。“十三五”以来，选育审定主要农作物新品种481个，引种备案主要农作物品种901个，登记初审非主要农作物品种820个，培育出南粳5718、宁粳8号、金香玉1号等一批具有自主知识产权的“苏字号”品种，优异新品种得到有效推广。三是扎实推进创新平台建设。建成大豆、水稻、甘薯等改良（分）中心、长江流域稻麦区域技术创新中心、南京国家农创中心、南京国家农业高新技术产业示范区、扬州里下河地区农科所樊川科研基地等重大育种创新平台，建设生物育种钟山实验室等农业科技高层次创新平台。省南繁科研育种基地规模达到1700多亩，基地规模、设施及装备水平国内领先。
（三）种业产业体系逐步完善。从主体培育、政策制定、工作机制、园区创建等多个方面完善种业产业体系。一是强化主体培育。推进育繁推一体化企业培育，重点支持一批骨干型和科技型企业开展自主创新。目前我省已成为国内种业企业集中度和企业研发投入较高的地区。2021年全省持证种子企业中资产在1亿元以上的有16家，种子年销售总额达58.8亿元，与2019年相比增加10.42亿元。二是加大项目支持。启动实施种业振兴“揭榜挂帅”项目，建立以项目为导向的支持方式，围绕种业“卡脖子”技术和品种，推动科研院所和种业企业开展关键核心技术攻关，做到“一次揭榜立项、分年滚动支持、年度考核评价、经费成果挂钩”。2021年立项141个，投资资金超5亿元，下达启动资金1.18亿元。三是构建工作机制。“科企分离”和科研成果权益改革基本完成，种业产学研、育繁推合作攻关机制初步建立。鼓励省内种业企业、科研院所、高等院校相互合作，开展主要农产品新品种创制工作，其中南京农业大学、省农科院、江苏里下河地区农科所、江苏中江种业股份有限公司、江苏大华种业集团公司等16家单位参加国家重大良种攻关。四是创建产业园区。推进创建以种业为主导产业的现代农业产业园，集聚科技研发、产业孵化、公共服务等，形成以种业引领带动关联产业发展的产业化集群。2021年4月，泰州市海陵区种业产业园获批创建国家现代农业产业园，成为全省首个以种业为主导的国家现代农业产业园。
（四）依法治种水平显著提升。提高依法治种能力，强化监管服务，切实保障农业生产用种安全。一是修订省种子条例。2019年11月，省人大常委会对省种子条例进行全面修订，条例进一步强化了种子监管职责，明确了一系列切合我省实际的种业管理制度。二是完善种业管理相关配套制度。制定和修订主要农作物品种审定、非主要农作物品种认定、主要农作物品种扩区实施、林木良种基地管理、树种种苗质量管理等配套文件，着力保障引种安全。三是加强种子生产经营管理。加强品种审定和登记管理，落实农作物种子生产经营备案制度，印发《关于加强农作物生产经营备案工作的通知》，及时公开发布核发、撤销、吊销、注销种子生产经营许可证有关信息。四是加大种子执法监管力度。建成国内领先的省级中长期标准样品库，为种业执法监管提供技术支撑。开展种业监管执法年行动和种业知识产权保护专项整治行动，组织种子市场和制种基地专项检查，严厉打击侵犯品种权和制售假劣种子行为，维护品种权人合法权益。“十三五”以来，全省各级农业综合行政执法机构共查处种子案件995起，没收非法农作物种子21.99万公斤，罚款1600余万元，移送司法机关12起，有效保障了种子质量安全和农业用种安全。
二、存在的主要问题
对照“一法一条例”逐条进行检查，发现贯彻实施中主要存在以下五个方面的问题：
（一）促进种业发展的法定职责落实不够到位。一些地方对种业发展的重视程度不够，还没有从推进农业农村现代化发展、保障国家粮食安全的高度认识和把握“一法一条例”贯彻实施的重要性。一是政府及相关部门法定职责履行还不全面。种子法中涉及地方政府及其部门责任的条款40多条，省条例达到30多条，占到法律法规条文总数的50%—70%。这些条文明确并强化了各级政府及其有关部门在种质资源保护利用、品种审定与登记推广、种子生产经营、监督管理等方面的职责，但实际工作中落实还不够。比如，新修订的种子法扩大了植物新品种权的保护范围及保护环节，并增加建立实质性派生品种制度。目前因实质性派生品种制度相关具体办法尚未出台，在品种审定方面仍存在对模仿修饰性育种限制不够，新品种权保护力度不够大等问题，影响了育种者创新积极性，这也在一定程度上造成近年来审定品种数量激增。二是种业发展相关机制建设还不健全。种子“一法一条例”规定的品种选育审定区域协作、部门联合执法、科研成果权益共享与转化等方面机制还需完善。比如，农业农村、市场监管等相关部门在种子审定、登记公告、案源线索等方面信息共享不够充分，未形成联合执法合力。打击侵害种业知识产权行为涉及法院、工信、公安、司法、农业农村、市场监管、知识产权等多个部门，有的案件还跨省份、跨区域，在实际工作中部门单独执法多，协同联动执法少。三是种业发展的保障措施仍需强化。农业农村与林业主管部门在农作物、草种与林木的管理上存在权限和职责不清的现象。种业发展支持政策出自多个部门，政策集聚度不高，存在“撒胡椒面”现象。一些种业企业反映，用于育种基地建设的土地难以获批，不利于企业长期投入，用地保障不够。融资难、融资贵问题一直未破题，种业保险支持力度仍待加强。
（二）种业发展基础支撑仍不牢固。种子“一法一条例”规定了加强种质资源保护和利用的具体措施，但在实施上还有不少问题。一是种质资源数据库的建立还需加强。种质资源普查收集尚未实现全省覆盖，现有资源库圃设施条件相对落后、库存容量不足、保存技术水平不高，这就导致种质资源保护与利用还不能完全适应现代种业发展的需要，种质资源本底不清问题还未得到根本解决。多数树种、草种并未建立DNA指纹图谱，缺少开展品种鉴定的检测机构。二是种质资源保护支持力度还需加大。随着城镇化进程加快和土地开发利用，一些离城区较近的资源库容易受到侵占，造成部分种质资源和育种材料丢失。有的设区市反映，财政经费支持的对象越来越集中于国家和省级农业科研单位，地市级农科院所能争取到科技经费的渠道越来越窄，经费支持力度越来越小，其承担的种质资源基础性长期性观测监测工作缺乏稳定的经费支持。三是种质资源的精准鉴定和发掘利用滞后。绝大多数种质资源在收集后就储存在种质资源库里，精准鉴定评价和深度挖掘利用不足，一定程度上还存在重资源数量、轻资源质量，重一般性状鉴定、轻优异性状发掘等问题，种质资源优势尚未转化为品种和产业优势。根据部门提供资料显示，现有6.8万份种质资源中，经过深度精准鉴定的不足6%，得到有效利用的不足11%。
（三）种业自主创新存有短板弱项。种子“一法一条例”规定了地方政府应当鼓励支持开展育种技术研究，促进种业科研成果转化的相关内容，在实际工作中还存在短板弱项。一是育种基础研究仍有差距。对标现代生物育种新方向，我省还处于杂交育种、分子育种阶段，存在原始创新能力不足、缺少重大突破性的理论和方法、关键技术与战略性产品研发水平相对较低、国际竞争优势相对较弱等突出短板，开启育种4.0时代还有较长的路要走。二是不同作物品种的自给水平不平衡。粮食作物强，经济作物弱，少数品种种源安全仍存隐患。蔬菜、花卉、水果、茶叶等经济作物品种普遍规模较小、产能较低、面积分散。耐储番茄、甜椒等少数设施蔬菜品种、鲜食葡萄等部分水果品种、双孢菇、金针菇等食用菌种以及草坪草种对外依存度还比较高。三是育种核心技术创新不足。育成新品种数量较多，但重大突破性品种不足。调研中，育种专家普遍反映，一些品种繁育停留在对主要推广品种和核心亲本的修饰改良上，品种遗传基础窄，品种同质化现象较为严重，导致“新品种数不胜数，好品种屈指可数”。四是科研与市场一定程度存在脱节。我省从事农作物新品种创新的单位近70家，育种研究成果较多，但转化率仍然较低。一些育种项目以完成任务为目标，项目验收后就被束之高阁，科研与产业“两张皮”的问题尚未根本解决。育繁推体系衔接还不够顺畅，市场上大面积推广使用的品种基本还是通过传统育种方式选育而成，新技术研发的新品种大多仍集中在科研院所，只有“点”的应用，缺少“面”的推广。有的代表反映，科研院所人才向企业流动存在诸多障碍，制约了种业企业的发展。
（四）种业企业集聚度有待提高。省条例规定地方政府应当为种业企业发展、南繁基地建设等提供支持保障，从我省种业企业发展现状来看，企业规模、创新能力和竞争力都还需要进一步提升。一是综合实力整体偏弱。现有农作物种业企业156家，数量不少，但80%的企业仍以经营常规稻麦等传统品种为主，经营模式单一，市场占有率分散。对标种业强省的目标，还缺乏在全国领军的“航母型”企业和“隐形冠军型”特色优势企业。省内排名第一的大华种业年销售额11.24亿元，只有湖南隆平高科29.9亿元的一半还不到。二是创新研发能力不强。多数企业依靠代繁和贴牌生存，去年全省种子企业研发投入为2.69亿元，而隆平高科2019年的研发投入已达4.12亿元。从研发投入占销售收入的比重看，国际大型种子企业平均为15%，国内前50强平均为7.9%，而江苏平均不到5%，仍有较大差距。三是产业链发展水平还不高。近年来，企业研发投入、申请新品种保护和审定品种数虽然逐年增加，但是育繁推一体化企业仍然不多，数量低于安徽、山东、湖南等省。种业产业链延伸不足，产品附加值不高，繁育技术、加工技术还有较大提升空间。以新品种开发、成果转化、种子种苗繁供为引领，带动优势特色农产品生产加工服务的三产融合发展模式尚未有效建立，加强龙头企业与制种基地联手共建，以企业集聚推动产业发展，实现创新链与产业链良性互动仍需持续发力。
（五）种子监管服务能力亟待加强。种子“一法一条例”对种子监管和质量抽检等都有具体规定，机构改革后，有些地方存在种子种苗监管机构弱化现象，离“一法一条例”要求和实际工作需要还有较大差距。一是队伍建设亟待加强。据统计，全省13个设区市中，仅有南京、盐城等2家单独设有种业管理处，南京、苏州、泰州等3家保留了种子管理站。一些地方还没有按照要求明确县级种子执法主体监管职责，农业综合执法、种子专业执法存在一定业务交叉。一些基层执法人员对种子专业知识不熟悉，对农作物品种、特征不了解，对品种适宜种植区域、未审先推、跨区域经营、种子质量等指标把握不准，没有按照“一法一条例”规定落实执法监管人员的责任和义务。二是检验检测装备不足。在农业种子和林草种苗质量检验上，普遍缺乏必要的执法装备和相应的检验检测设备。有资质的种子质量检测机构覆盖不足，除省农作物种子质量检验中心外，13个设区市中，仅南京、连云港、淮安、扬州、宿迁等5个设区市共有6家具备资质的种子检测机构，其他市绝大多数都需送到省里检测，影响了基层种业执法的正常开展。三是生产经营管理不够规范。种子生产经营的从业人员年龄普遍偏大，且以初中、高中文化为主，专业水平参差不齐，部分从业者进货渠道不规范，经营档案和销售凭证不全，部分经营人员对使用电子设备进行生产经营备案无法落实。四是市场监管方面仍面临不少难题。对网络销售种子监管能力不足，假劣种苗案件增多，网络经营秩序亟待规范。一些无审批文号、无生产厂家、无生产日期的“白皮袋”种子仍然存在。在调研中，有被侵权的种子企业负责人反映，维权调查难、取证难、时间长、成本高，赔偿额不足，对品种权人合法权益的保护还需要强化。
三、推动“一法一条例”贯彻实施的建议
习近平总书记指出，“解决吃饭问题，根本出路在科技。种源安全关系到国家安全，必须下决心把我国种业搞上去，实现种业科技自立自强、种源自主可控。”我们要围绕种业强省建设目标，进一步完善政策、创新机制、优化环境，不断增强种业自主创新能力和综合竞争力，推进“一法一条例”全面深入贯彻实施。
（一）提高站位，促进法定职责全面落实。一是增强思想认识。各级政府要充分认识推动现代种业高质量发展的重要性，把种源安全提升到关系国家安全的战略高度，围绕粮食和重要农产品稳产保供需要，构建以市场为主导、企业为主体、基地为依托、产学研相结合和三产融合、全产业链协调发展的现代种业格局，夯实筑牢乡村全面振兴和农业农村现代化的重要基础。二是加大政策支持。建立长期稳定的种业投入机制，设立种业专项资金，重点用于种质资源保护利用、种业核心技术攻关、种业产业发展、良种补贴、种子储备等。用好农业、林业一系列奖补政策，引导金融机构为种子生产经营和收储提供信贷支持，吸引社会资本参与育种攻关。在用地方面，应积极安排新建、改扩建农业种质资源库所需用地，优先保障种子繁育项目建设用地需求，科学引导设施农业用地选址。支持种子企业承担基地建设项目，优先保障企业用地需求。借鉴苏州市稻麦良种补贴政策，由地方政府根据实际推广面积对常规种子育种单位和种子企业进行补助，确保农民买到质优价廉的优良种子。三是推动责任落实。建立和完善品种审定、实质性派生品种管理、种子经营备案管理等相关制度，提高主要农作物品种审定标准，落实品种知识产权属地管理责任，建立跨部门、跨区域联动保护和行政司法协同保护机制，加大原创性品种知识产权保护力度。省各相关部门要各尽其责，积极配合，发挥好省种业振兴联席会议制度的作用，切实承担起保障粮食安全和重要农产品有效供给的责任，形成共同推动种业发展的合力。
（二）夯实基础，加强资源保护利用。一是摸清种质资源现状。树立全面保护的理念，加快推进第三次农作物种质资源普查，全面摸清我省种质资源家底，按照科学标准进行分类鉴定，开展种质资源统一身份信息管理，构建农业种质资源数据库。二是加强种质资源保护利用体系建设。立足种业国家安全的战略地位，统筹国家和省级种质资源库建设，落实国家规划布局我省的种质资源保护主体，建立健全农作物种质资源保护体系。推进种质资源有效收集保护、登记入库，做好地方品种和珍稀、濒危资源的保护利用工作，实现应收尽收、应保尽保。三是构建多层次保护利用格局。深入开展种质资源精准鉴定和开发利用，推进优异资源展示、共享利用和产业开发，鼓励育繁推一体化企业开展种质资源收集、鉴定和创制。加快种质资源信息服务平台建设，推动数据互联互通、资源共享共用，为种质资源特性鉴定和材料选育提供长期稳定支持。
（三）联合攻关，增强种业创新能力。一是加快育种前沿技术研究。以省内高校、科研院所和重点种业企业为主体，开展遗传育种基础理论方法、全基因组选择、合成生物学等生物育种“卡脖子”关键技术联合攻关，注重物联网、大数据、5G、人工智能等技术在育种创新中的研究利用，推动常规育种、生物育种和信息化技术深度融合。二是加强现代种业创新平台建设。优化整合现有种业技术创新中心、国家重点实验室等创新平台，加强南繁基地建设，整合科研资金投入渠道，支持提档升级、开放共享、协同合作。推动省农科院、南京农业大学、扬州大学和省南繁基地继续强化协同配合，形成合力，着力打造生物育种钟山实验室等农业科技高层次创新平台，提高种业发展组织化程度，为开展前沿技术研究提供支撑和服务。三是推进种业科技成果转化应用。严格落实省条例规定，建立并完善种业科研成果权益共享和转化机制。以市场为导向，鼓励多种方式开展科技成果转移转化和共享共用，鼓励科研人员到企业兼职，促进科研成果加快向种业企业转化并实现产业化，突破生物育种关键技术的研究应用。
（四）集聚要素，推动企业做大做强。一是着力打造种业领军企业。强化企业创新主体地位，以实施“揭榜挂帅”项目为抓手，推动人才、技术、资本向育繁推一体化重点企业倾斜，集成扶持政策，培植重点企业，引导企业兼并重组、强强联合，努力培育具有国际竞争力的领军型种业企业。二是鼓励企业加强商业化育种创新。构建以企业为主体、市场为导向、育繁推一体化的育种攻关机制，探索利益共享、股份合作、科企联合、共建研发平台的模式，促进种质资源向企业流动，选育一批重大突破性优质绿色新品种。支持种业企业开发特色资源、特色品种，形成优势品牌，打造种业“隐形冠军”。三是打造完整的种业产业链。引导科研院所、高等学校、企业、社会力量等多方参与，充分整合省农科院等涉农高校和科研院所的种质资源、人才资源、平台资源，共同组建种业产业科技创新战略联盟，探索创建种业龙头企业牵头的种业全产业链运营联合体，构建育繁推一体化体系，促进产学研用相结合，提高种业现代化发展水平。
（五）健全机制，提高执法监管能力。一是提升队伍素质。进一步理顺体制机制，完善和充实种子种苗监管体系。按照标准化专业化方向，加强力量配备和队伍建设，加快打造一支懂法律、懂技术、政治素质高、业务水平高的专业化种子管理队伍，完善来源可查、去向可追、责任可究的种子质量管理可追溯体系，探索建立林木种苗质量认证和可追溯机制。二是配强技术装备。推进农作物种子、林草种苗质量检验机构建立，加强种子质量检验建设设备、人员投入，完善种子检验检测体系，加强种子质量检验检测，从源头上监管，做好种子监测鉴定工作。加快发展和培育第三方检测机构，全面提升检测能力和水平。三是严格执法监管。严格执行种子生产经营许可相关规定，种子生产经营备案管理，种子市场准入的资格审查。按照省条例网络销售种子的有关要求，加强电商销售种子种苗的监管。深入开展种业监管执法年活动，加强部门联动和信息联通，建立部门紧密协同配合、侵权信息共享和线索移送、全链条全流程监管的联合执法机制，严厉打击种子套牌侵权、假冒授权、生产经营假劣种子等违法行为，优化市场环境，维护品种权人、企业和农民用种的合法权益。
（六）完善制度，落实各方工作责任。一是持续加强宣传贯彻。新种子法今年3月1日起施行，要持续深入开展种子“一法一条例”的宣传普及工作，特别是加强行政审批人员、农林种子种苗管理执法人员的培训，使他们能够掌握新规定、新要求，为种子监管服务打下坚实基础。二是明确细化职责分工。进一步明确农业农村部门与林业部门在农作物种子、林草种苗管理上的权限和职责，根据种子种苗类别细化责任，推动责任落实。三是切实注重跟踪问效。新修订的种子法增加了植物新品种保护、加强种业科学技术研究、种质资源保护等内容，要进一步梳理省条例在贯彻实施过程中各方面反映较为集中的问题，对不适应新时代新要求的一些规定及时进行修改，不断完善种业法规制度体系。要坚持问题导向，采取有效措施，持续加强对相关部门履职尽责的跟踪监督和问责问效，推动现代种业发展各项工作举措落地落细，取得实效。
