省人大常委会执法检查组
开展渔业法和省渔业管理条例（简称“一法一条例”）以及我省关于促进和保障长江流域禁捕工作若干问题的决定（简称“省禁捕决定”）执法检查，是省人大常委会2021年监督工作计划中的一项重要内容。今年3月下旬，省人大常委会魏国强副主任带队赴淮安和宿迁市，就落实省禁捕决定情况进行了先行调研。8月份省人大常委会印发了执法检查工作方案，成立了省人大常委会执法检查组。9月上旬至10月中旬，先后赴连云港、泰州、南通等地实地察看了现代渔业产业园区、水产品生产和养殖尾水净化生态示范基地、海洋渔业指挥中心以及渔业执法基地，召开了由当地政府及其有关部门、省人大代表参加的座谈会，听取了省农业农村厅、当地政府贯彻实施“一法一条例”和“省禁捕决定”情况的汇报，以及部分省人大代表的意见和建议。同时，委托南京、淮安、盐城3个市人大常委会对所在市贯彻实施“一法一条例”和“省禁捕决定”的情况进行了检查。为推动长三角禁捕联动、协同监管，创新监督方式，邀请上海市人大常委会参与执法检查，跨省联动监督，交流长江禁捕情况。现将有关情况报告如下：
一、“一法一条例”贯彻实施基本情况
“一法一条例”及“省禁捕决定”颁布实施以来，我省各级政府及其有关部门认真贯彻落实，依法规范渔业生产，强化渔业资源保护，促进渔业生态环境修复，严厉打击各类涉渔违法行为，实现了渔业平稳发展。2020年全省水产品总产量490万吨，居全国第五；渔业经济总产值3597亿元，其中渔业产值1774亿元，居全国第一，占农林牧渔业总产值的22.3%，水产品加工率26.3%；渔民人均纯收入2.98万元，居全国第一，水产品人均占有量60.9公斤，基本满足了人民群众对水产品的需求。
（一）依法规范水产养殖生产。落实“一法一条例”相关规定，加强养殖水域滩涂统一规划利用，依法核发养殖证。目前，全省水产养殖面积898万亩。2017年以来完成新一轮养殖水域滩涂规划修编。按照“依法行政、应发尽发”的要求，截至2020年底，全省核发养殖证6300多张，确权面积500多万亩，占比56%。连云港市核发养殖证率超90%，基本实现全覆盖。成功开展河蟹全人工育苗，建成斑紫菜种质基因库以及河蟹、斑点叉尾鮰和草鱼3个国家级遗传育种中心，主导养殖品种良种覆盖率达90%。持续开展“水产养殖投入品”“水产养殖用药”等专项整治行动，落实食用农产品“治违禁控药残促提升”三年行动方案。今年以来全省产地水产品抽检合格率保持在98%以上。加大渔业生态养殖力度，2019年开始制定，今年6月正式发布省养殖尾水排放标准，目前已实施生态化改造高标准池塘70万亩，建成国家级水产健康养殖示范场495个、示范县8个。
（二）依法加强捕捞管理。在连云港、盐城开展毛虾、海蜇等特定品种限额捕捞试点，出台《关于加强渔船管控实施海洋渔业资源总量管理的实施意见》，严格执行农业部《关于实施海洋捕捞准用渔具和过渡渔具最小网目尺寸制度的通告》，有序压缩捕捞强度。2020年我省海洋渔业捕捞量比2015年下降了24.7%。高宝邵伯湖、骆马湖等实施渔具管理“正面清单”制度，出台《捕捞准用渔具目录及标准》。泰州市依法实施捕捞许可证制度，共核发捕捞许可证5292本。全面推行“港长制”，强化渔港污染防治和渔业航标维护。连云港引进南极磷虾产业园项目，建成国内首艘南极磷虾专业捕捞加工船“深蓝”号。南通市出台《关于促进海洋捕捞可持续发展的意见》，在政策和资金等方面对远洋渔业发展给予重点扶持，重点推进吕四、洋口国家中心渔港和刘埠一级渔港建设与运营，建成省内最大的现代渔港集群。
（三）依法保护渔业资源。依法设立近海海域和主要湖泊禁渔区和禁渔期，落实我省长江流域禁捕退捕工作要求，在长江江苏段、淮河干流和水产种质资源保护区等重要渔业水域实施禁渔制度。目前省内主要江河湖海已经实现休禁渔制度全覆盖。制定《江苏省水生生物增殖放流工作规范》，组织开展6月6日全国“放鱼日”、长三角区域水生生物增殖放流等活动，建设海州湾和南黄海海域国家级海洋牧场示范区。全省建立覆盖江河湖海等重要渔业水域共有34个水生生物保护区，其中32个国家级水产种子资源保护区，2个省级江豚自然保护区。依法开展水生野生动物人工繁育、经营利用许可和保护专项执法行动。实施水生生物资源重大专项暨水生野生动物资源普查项目，为保护和利用水生生物资源提供支撑。
（四）推进渔业产业化经营。按照省渔业条例“推进产业化经营，提高渔业生产效率和渔业产品质量”的要求，省政府出台了《关于加快推进渔业高质量发展的意见》，调整渔业产业结构，建设现代渔业产业园，发展特色水产养殖，培育壮大了河蟹、小龙虾、青虾等一批产值超百亿元的主导品种和优势产业，打造了“阳澄湖大闸蟹”“盱眙龙虾”等享誉国内外的水产品牌，全省特色水产养殖面积占比达80%，特色水产养殖产值超1000亿元。大力推进休闲渔业发展，推动渔业产业融合发展，增加渔民收入。
（五）依法开展专项执法监督。持续推进渔船组织化和渔港综合化管理，开展沿海渔港消防安全专项检查，大力整改重要设施设备隐患问题。2020年，全省共开展渔业安全生产检查4110批次，整治火灾隐患1600艘，清理AIS和北斗问题数据783个，注销“数据空挂”“有证无船”的涉渔乡镇船舶基础数据311条。持续开展“中国渔政·亮剑”系列执法行动，组织开展以长江流域禁捕、海洋伏季休渔、内陆重点水域禁渔、清理取缔涉渔“三无”船舶和“绝户网”、打击电捕鱼活动、跨区作业渔船清理整治、涉外渔业、水生野生动物保护、水产品质量安全等为重点的专项执法。2020年共出动执法人员16万人次，清理整治涉渔浮子筏、高速艇和涉渔“三无”船舶2180艘，清理取缔违规网具6万余张（顶），查办各类违法违规案件6243起，移送司法机关追究刑事责任案件367起。
（六）贯彻长江“十年禁渔”决策部署，落实“省禁捕决定”，全面完成禁捕退捕任务。按照“禁得住、退得出、稳得住、管得好”的总要求，于2020年完成了长江禁捕退捕工作任务。共涉及渔船21623艘，渔民41937人，分别占全国的19.4%、18.2%。一是强化宣传教育。开展禁捕宣传，发放宣传资料10万余份；在主要江段设立固定告示牌1631个；制作公益宣传片17部。设立24小时有奖举报电话。二是落实属地责任。按照《关于建立完善长江流域禁捕水域网格化管理体系的通知》，实行禁渔属地“网格化”管理，明确省、市、县、乡、村五级河湖长责任，聚焦非法捕捞等禁捕监管热点难点问题，建立暗查暗访常态化工作机制，推动禁捕属地责任的落实。三是加强执法力量。落实省编委《关于加强沿江市县渔政监管执法机构编制配备的意见》，目前沿江市县渔政执法机构和人员基本配备到位。涉及禁渔管理的35个执法机构中，单独设置渔政执法机构的1个，农业综合执法机构加挂渔政执法牌子的34个，每1.5公里长江岸线配备1名执法人员，有禁捕任务的乡镇（街道）调剂2-3名事业编制人员专职从事禁捕工作，平均每公里岸线1.3人。四是推进渔民安置。逐级抓渔民就业帮扶工作机制。对有就业需求的退捕渔民，建立重点帮扶台账。对退捕渔民较为集中的地区，设立1个安置保障工作联系点，每季度举办1次专场招聘会。因地制宜开展水产养殖、水产品加工、休闲渔业、畜禽养殖等实用技术分类培训，引导渔民再就业。积极开发护鱼员、护堤员、蓝藻打捞员等公益性岗位，最大限度保证渔民就业。同时，落实住房安置政策。对符合城镇就业条件的退捕渔民，纳入城镇住房保障范围；对符合农村危房改造政策的农村困难渔民家庭，纳入农村危房改造范围，保障基本住房安全。南京市参照被征地农民政策，将符合条件的退捕渔民按规定纳入相应的社会保障制度，做到应保尽保，参保率100%。五是建立协调机制。1.重大事项协调机制。沪苏浙皖三省一市联合签订《长三角地区联合做好长江“十年禁渔”合作备忘录》，建立监管和执法信息互通共享平台。南通启东市、海门区与上海崇明区签订《联合执法备忘录》，建立渔政合作、信息互通、联合执法等工作机制。南通市农业综合行政执法支队与苏州、泰州、无锡三个地级市，常熟、张家港两个县级市就长江交界水域禁捕签订联合执法协议，建立联合执法行动机制，加强信息沟通共享，合力推进长三角禁渔一体化。2.交界区域共管机制。按照“工作互帮、优势互补、信息互通、执法互助、协同一致”的原则，南京、马鞍山、滁州三方签订《长江流域禁捕退捕协作共管协议》。3.执法联动机制。建立由公安部门牵头，渔政、市场监管、海事等部门组成的执法联动机制，形成监管合力。2021年以来，我省在长江流域重点水域共组织开展联合执法、明察暗访等行动4000余次，清理取缔违规渔具6100余件、涉渔三无船舶152艘，查办违法违规案件1941起，非法捕捞得到有效遏制。
二、实施“一法一条例”存在的主要问题
总体来看，“一法一条例”“省禁捕决定”在各地各部门得到了有效实施，但在渔业生态养殖、三产融合发展以及海洋牧场、基础设施和执法队伍建设等方面还存在一些问题。
（一）渔业产业化经营有待加强。渔业科技创新动力不足，转型升级主动性不强。渔业生产主体多而散，组织化程度低，抗风险能力和市场地位不高，对促进产业发展和带动渔民增收作用不强；养殖水产品仍以鲜活或初级加工品销售为主，产品精深加工技术还较落后，渔业非食物功能深度挖掘及开发利用不够，附加值偏低。水产品产地准出与市场准入等检测比较薄弱；水产品品牌创建力度不够，主导产业河蟹品牌众多，但是区域品牌、大品牌等全国有影响的知名品牌不多。
（二）池塘生态化改造任务艰巨。一些地区因养殖布局不够合理、养殖方式落后、养殖密度过大、投喂不科学，造成养殖尾水超标排放现象。按照省《池塘养殖尾水排放标准》要求，新（改、扩）建的池塘养殖尾水排放自2021年8月1日起执行，现有池塘养殖尾水排放自2023年6月1起执行。在新标准实施前对“不达标”池塘全部进行生态化改造，时间紧、任务重。根据专家调研分析，如不加快实施池塘生态化改造，届时我省将有100多万亩养殖池塘因不能实现尾水达标排放而被强制清退，必将严重影响全省水产品稳产保供。
（三）海洋牧场建设步伐不快。海洋牧场是人工增殖海洋渔业资源的一种方式。按照不同功能，分为养护型、增殖型和休闲型三类。截至目前，全国已建成136个海洋牧场，其中江苏仅建成2个，在建1个。与周边沿海省份相比，我省海洋牧场建设规模较小、数量偏少，主要原因在于不同的地理环境、气候条件和居民消费习惯限制。除了连云港海州湾等个别区域外，我省发展增殖型海洋牧场条件不足，建设的海洋牧场多属养护型，公益性强，经济效益不显著，社会资本参与度也比较低，建设资金缺口较大。拟建立的休闲型海洋牧场，其海域使用、休闲垂钓船舶属性等相关政策还有待进一步明确。
（四）渔业基础设施建设滞后。部分渔业养殖池塘建设标准偏低，无尾水处理设施。即使经过改造，大部分改造标准也不高，距离现代养殖渔业发展、产品质量安全保障存在较大差距；沿海渔港基础设施建设严重滞后，不仅渔业安全生产风险大而且制约了海洋经济的发展。由于缺乏科学合理的整体规划布局，投入不足，除数量极少的国家级中心渔港外，其他大部分渔港建设功能单一，仅能满足捕捞渔船停泊和装卸的基本功能需求。船舶是渔业捕捞生产最重要的装备工具，我省渔业船舶更新改造进展缓慢，大多数渔业船舶马力小、船体老旧，存在安全隐患。海洋捕捞渔业船舶以小型和木质船舶为主，安全性能低，不利从事外海、远洋捕捞作业。
（五）执法队伍建设亟待加强。新一轮机构改革后，职能调整后的沿海渔业管理部门的执法力量有所削弱。不仅执法人员少、执法船舶质量差，而且执法经费也没有保障。沿海市县原有30个独立的渔政队伍合并到农业综合执法机构有24个，一线渔政执法人员不足300人，海洋渔政执法船仅26艘，其中具有覆盖全省海域巡航能力的仅9艘，管理954公里海岸线、3.75万平方公里海域、5000多艘渔船和5万多名船员，执法力量明显不足。原海洋渔业执法可用的4个基地只剩1个。由于海洋渔政执法成本费用高，工作经费又难保障，部分地方存在“以收定支”“以罚代管”现象。同时，执法设施配备和信息化手段滞后，无法满足正常巡查和快速机动执法的需要。
（六）退捕渔民保障有待提升。去年我省长江禁捕工作已经完成，做到了“禁得住”。下一步要关注的重点就是“管到位”和“有保障”的问题。我省退捕渔民总体年龄偏大、文化偏低、技能偏弱，50岁以上的占比近60%，初中及以下文化程度的占比超过90%，就业竞争力整体较弱。目前，退捕渔民转产就业已基本完成，全部纳入社会保障，但保障水平不高。部分渔民退捕后转产就业不稳定，收入水平有所下降，退捕渔民“稳得住、有保障、能致富”还有一定压力。
三、推进“一法一条例”贯彻实施的意见和建议
（一）提高站位，依法强化责任落实。渔业是农业农村经济的重要组成部分，是实现乡村振兴的重要抓手，也是保护生态环境的重要环节，更是渔民增收致富的物质基础。乡村振兴首先是产业振兴，江苏是鱼米之乡，渔业是我省农业重要的特色产业、富民产业。水产品的有效供给，事关全省老百姓“菜篮子”。当前，在贯彻节约资源和保护环境基本国策、落实中央关于“长江禁渔”决策部署，以及太湖、洪泽湖等湖泊围网养殖面积持续削减的大背景下，如何保证水产品总量，提高水产品品质，对渔业发展提出新的要求。各地各部门要依法强化“一法一条例”中各级政府、各项工作和各项制度责任落实，确保“一法一条例”和“省禁捕决定”得到全面贯彻实施。
（二）强化服务，推动渔业转型发展。以新发展理念引领全省现代渔业高质量发展，切实加强水产养殖技术推广体系建设，加大水产养殖新技术、新品种、新模式、新装备的推广力度，提高渔业绿色发展的科技进步水平，推动江苏渔业由大变强；切实加强水生动物疫病防控体系建设，落实产地检疫经费、设备和人员保障，明确产地责任，加强水生动物疫病监测预警和应急处置；加强水生动物疫病实验室、渔业水域水质环境和水产品质量检测室等公益性服务检测平台建设，为现代渔业绿色发展提供技术支撑；推动渔业规模化经营工厂化养殖，强化质量安全管控；完善水产品质量安全监管制度，推动建立养殖生产档案和产品追溯制度，压实养殖者质量安全责任。
（三）生态养殖，加强高标准池塘建设。建议参照高标准农田建设，对照省养殖尾水排放强制标准，加强高标准池塘建设。省市县出台建设高标准池塘专项扶持政策，并纳入政府高质量发展考核。加快完善水产品质量检测体系、水产品市场安全准入制度。按照稳产保供要求，总结连云港的东辛现代渔业产业园区、徐圩新区香河生态园健康水产养殖项目成功经验，大力推进池塘生态化改造，建立园区质检中心，同时为周边水产养殖提供社会化检测服务，从源头上把控水产品质量。推进水产品质量体系认证和品牌建设，强化渔业养殖水域水质监督检测和鱼药、鱼饲料使用监督管理，确保水产品质量安全。
（四）加大投入，加快海洋渔业发展。海洋渔业作为沿海经济的重要组成部分，事关沿海地区高质量发展全局，要摆上“十四五”发展的重要位置。省及沿海市、县人民政府要加大政策和资金支持力度。支持海洋牧场用海审批，设立海洋牧场发展基金以及创业投资基金，统筹使用海洋工程建设生态补偿资金，多渠道多方位支持海洋牧场建设；加快远洋渔船更新换代和渔港规划建设步伐，鼓励扶持连云港、南通等沿海地区发展远洋捕捞，推动我省海洋渔业由近海向深海发展；支持依托海港及周边滨海城镇的独特渔文化，打造海港经济区和渔港小镇，与休闲旅游、观赏体验、科普教育等产业融合发展，拓宽海洋渔业发展和渔民增收空间。
（五）理顺关系，加强渔政执法能力建设。理顺机构改革后渔业管理体制运行机制，强化一线渔政执法队伍规范化建设。建议参照我省沿江渔政执法机构编制配备标准，出台沿海渔政执法机构编制配备指导意见；探索沿海执法机构省市县三级共建渔业行政执法队伍，解决海洋渔业执法能力不足的问题。建议将连云港、南通、盐城渔政执法队作为省渔政执法总队的支队，配齐执法人员；加快装备更新改造，加大对基层渔业执法基础设施、运行维护和执法能力建设的投入，加强信息化执法手段，适应渔业管理的需要；加强伏季休渔和长江流域重点水域禁渔执法，坚决查处“电毒炸”等非法捕捞行为、“绝户网”等严重破坏资源及水生态环境的禁用渔具和涉渔“三无”船舶违法行为，保障渔业可持续发展和渔民群众生命财产安全。
（六）拓宽渠道，建立退捕渔民保障长效机制。我省长江禁捕经过集中攻坚、连续奋战已经做到了“禁得住”，但这只是阶段性的成果，还需要做到“管得住”。要靠常态化保障，要靠政策支持和加大投入。对退捕渔民的安置真正做到“退得出、稳得住、能致富”，还需要建立长效的保障机制。要深入挖掘退捕水域特别是重点湖泊资源禀赋，探索发展湖泊“人放天养”生态渔业，优先吸纳退捕渔民就业；大力开发面向退捕渔民的护鱼巡防、卫生保洁、河道管护等公益性岗位。泰州在全国创新成立护鱼队，招录退捕渔民协助开展长江禁捕工作的做法，值得大力推广；鼓励支持有条件的退捕渔民发挥特长从事水产养殖、水产品加工等产业，在培育渔事休闲体验等地方特色产业中吸纳退捕渔民参与产业链各环节，增加退捕渔民收入。
