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关于加强和改进地方人大立法工作的意见
2020-11-16 17:07  来源:江苏人大网

(2020年9月29日省十三届人大常委会第七十三次主任会议讨论通过)

地方性法规是中国特色社会主义法律体系的重要组成部分,做好地方立法工作是宪法法律赋予省和设区市人大及其常委会的重要职责。为进一步加强和改进我省地方人大立法工作,以高质量立法护航高质量发展,现提出如下意见。

指导思想:以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,深入学习贯彻习近平总书记关于坚持和完善人民代表大会制度的重要思想特别是关于人大立法工作的重要论述,坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一,完善“党委领导、人大主导、政府依托、各方参与”的立法工作格局,按照“不抵触、有特色、可操作”立法工作要求,立足地方立法实施性、补充性、探索性功能定位,聚焦重点领域、短板弱项和社会关切强化法规制度供给,深入推进科学立法、民主立法、依法立法,不断提高立法质量和效率,充分发挥立法对改革的引领和推动作用,以良法促进发展、保障善治,为推进区域治理体系和治理能力现代化、加快建设“强富美高”新江苏提供坚实有力的法治保障。

重点要求:把握立法政治属性,把坚持党的领导贯穿地方立法工作全过程各方面,及时准确将党委贯彻党中央决策部署的意见通过法定程序转化为地方性法规,始终保持立法工作的正确政治方向;坚持立法为民理念,尊重人民主体地位,始终站稳人民立场,保障和维护人民利益,做到立法依靠人民、造福人民、植根人民,使立法更好接地气、察民情、聚民智、惠民生、得民心;发挥人大主导作用,加强对立法选题的统筹协调,改进对法规起草的组织领导,强化对规范内容的审议把关,更好发挥立法机关在表达、平衡、调整社会利益方面的重要作用;体现地方立法特色,坚持特色为魂、精细为本、创制为要,从本地具体情况和实际需要出发,创造性地提供法规制度保障,因地制宜解决实际问题,提高立法的精细化、精准度,增强法规的针对性、可操作性;维护国家法制统一,准确把握地方立法功能定位和权限范围,严格遵循宪法法律,严守不抵触底线,保证党中央令行禁止,保障宪法法律实施,维护法律体系和谐统一。

一、落实党领导立法工作的各项制度

1. 协助党委召开立法工作会议。每届人大任期的第一年,报请同级党委召开一次立法工作会议,确定一段时期内立法工作的指导思想和工作目标,明确经济社会发展各领域的重点立法任务,提出完善立法工作体制机制的具体举措,推动立法工作与时俱进、创新发展。

2. 坚持规划计划报请党委审定。围绕中心大局把握立法重点、安排立法项目,扎实做好立法规划和立法计划编制工作,经人大常委会党组研究后报请同级党委审定。建立落实党委关于立法工作决策部署的快速反应机制,为贯彻落实党委决策部署提供及时有效的法治保障。

3. 严格执行请示报告制度。立法工作中的重大问题、重要事项、重要情况及时向同级党委报告,重大立法争议事项提请党委研究决策。重要法规草案基本成熟后报告党委,经党委同意后再按法定程序提请审议。增强执行请示报告制度的自觉性、主动性,做到应报尽报、及时报告。

4. 充分发挥人大常委会党组作用。常委会党组常态化、规范化研究立法工作中的重要事项,加强对立法工作的组织领导和统筹协调,及时解决立法工作中的重要问题。积极向党委提出立法决策建议,落实党委决策意见,保证党委立法意图实现,切实履行把方向、管大局、保落实的政治责任。

二、协调推进重点领域立法

5. 加强经济立法。围绕实现高质量发展走在前列目标,适应构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局,注重加强经济领域立法,破除制约高质量发展的体制机制性障碍,着力催生新发展动能,激发新发展活力,打造合作和竞争新优势。

6. 重视民生立法。围绕满足人民群众美好生活需要,让改革发展成果更多更公平惠及人民群众,注重加强民生保障领域立法,着力解决公共卫生、社会保障、就业、教育、养老等方面发展不平衡不充分的问题,健全公民权益保障和利益协调机制,完善社会保障制度,促进社会公平正义。

7. 突出生态立法。围绕建设美丽江苏,推动可持续发展,注重加强生态环保领域立法,正确处理好推动经济发展和保护生态环境的关系,着力解决体制不完善、机制不健全、法治不完备的问题,建立有效约束开发行为和促进绿色发展、循环发展、低碳发展的生态文明法规制度体系。

8. 完善社会立法。围绕创新社会治理,推进社会治理体系和治理能力现代化,注重加强社会治理领域立法,针对社会建设、社会管理和基层治理的新情况新问题,完善共建共治共享的社会治理制度,着力加强和创新社会治理,化解社会矛盾,维护社会稳定,拓展社会发展新局面。

9. 强化弘德立法。围绕弘扬主旋律、传播正能量,推动社会主义核心价值观深入人心,注重加强道德文明领域立法,把实践中广泛认同、较为成熟、操作性强的道德品行要求及时上升为法规规范,着力推动解决意识形态和道德领域的突出问题,提高社会文明程度。

10. 注重文化立法。围绕激发文化创新创造活力,推动文化繁荣兴盛,注重加强文化领域立法,健全人民文化权益保障、文化创作生产、历史文化保护等方面的体制机制,着力完善城乡公共文化服务体系,促进文化产品创作生产传播,推动优秀传统文化传承发展。

11. 推进协同立法。围绕实施省内、淮海经济区、长三角区域一体化发展战略,推动区域更高质量一体化发展,注重加强区域立法协同,着力创新一体化发展体制机制,强化生态环境共保联治,促进基础设施互联互通,加快公共服务便利共享。

三、统筹做好立法重点环节工作

12. 精准选择立法项目。围绕中心工作,把准立法方向,选准立法项目。拓宽立法选题来源渠道,注重从代表议案建议、政协委员提案和社会公众立法建议中选取立法项目。健全法规立项论证制度,加强立法必要性、可行性研究论证,处理好事项重要性与立法必要性、可行性的关系,切实做好立法选题论证工作。

13. 改进规划计划编制工作。在精准选题的基础上,科学编制立法规划和立法计划,突出重点领域立法,兼顾其他方面立法需求,统筹制定新法和修改、废止旧法,合理安排立法时序,增强规划计划的可执行性。建立立法规划中期评估和立法计划调整机制,适时评估调整规划计划。

14. 落实法规起草责任。明确立法项目牵头起草单位,督促落实起草责任,保证起草工作组织落实、任务落实、时间落实、职责落实,确保起草工作稳步有序开展。推行起草工作专班模式,由人大相关专工委、法工委、政府法制部门、有关部门和专家学者等组成工作专班,负责调研起草工作。

15. 加强对起草工作的指导协调。相关专工委主动提前介入起草工作,了解情况、提出建议、督促进度,指导牵头起草单位做实调研起草工作、提高法规草案质量。根据需要,实行重要法规起草小组双组长制,由常委会分管负责人和政府分管负责人共同担任起草小组组长。

16. 构建多元化法规草案形成机制。综合性、基础性、全局性重要法规可以由人大相关专工委组织起草,涉及多部门管理职责的法规可以由政府法制部门组织起草,探索委托高等院校、科研机构、专业智库、学术团体、律师事务所等专业机构起草法规草案。

17. 提高专工委审议审查质量。相关专工委提前介入,前移工作关口,加强调研论证,重点对主要制度的合理性、可行性提出审议审查意见。健全法制委统一审议机制,落实相关专工委负责人列席会议,邀请相关部门负责人列席会议,拓展统一审议广度和深度,不断提高审议质量。法工委扎实做好征求意见、研究论证、修改完善等基础性工作,为人大常委会和法制委履行审议职能提供优质服务。

18. 发挥常委会组成人员作用。用好重要法规审议前解读、常委会组成人员挂钩联系法规项目等方法,组织常委会组成人员以多种形式参与立法各个环节工作,及时提供审议法规所需信息资料,合理安排会议日程保证审议时间,提高常委会会议审议质量。

四、提高科学立法、民主立法、依法立法水平

19. 健全论证咨询评估机制。对法规草案中涉及的重大利益调整事项,坚持通过召开论证会、委托研究等形式开展论证咨询。对争议较大的重要立法事项,可以引入第三方评估。着力提高论证咨询评估质量,把论证报告、专项研究报告、咨询意见书、评估报告等作为修改完善法规的重要参考。

20. 推进立法听证常态化。对存在重大意见分歧、权利义务影响较大、社会普遍关注的立法事项,根据需要开展立法听证。放宽听证适用条件,适当简化听证程序,合理确定听证参与人员,探索网络听证形式。建立听证意见公开和采纳反馈机制,强化听证报告运用。

21. 探索利用现代技术手段辅助立法。在立法资料检索、意见征集、方案比选、预测评估等方面,依托大数据和人工智能技术,提高获取、运用数据的能力和效率。通过大数据量化分析,全面了解社会关系情况,准确把握决策方案的民意基础,为科学决策、民主决策提供客观数据支撑。

22. 提高立法调研质效。改进立法调研工作,综合运用实地走访体验、明察暗访结合、网上问卷调查、委托第三方调查等多种形式,了解真实情况。将区县以下基层作为重点调研地区,将行政管理相对人、利益相关方、基层执法人员等作为重点调研对象,进一步增强立法调研的实效性。

23. 保障代表参加立法工作。完善代表参加立法活动机制,拓展代表参加立法的深度和广度。认真办理代表立法议案建议,重要法规草案征求全体代表意见,专业性较强的法规草案征求相关专业领域代表意见。各代表专业组深度参加相关立法工作,充分发挥人大代表的专业优势。重要法规列入人民代表大会会议议程,提交全体人大代表审议。

24. 有序扩大各方参与立法工作。完善立法公开、公众意见征集反馈等机制,拓宽公众参与立法渠道,丰富公众参与立法形式,激发公众参与立法热情,提升公众参与立法成效。对社会关注度较高的重要法规开展立法协商,充分发挥政协委员、民主党派、工商联、无党派人士、人民团体、社会组织在立法协商中的作用,广泛凝聚立法共识。

25. 加强基层立法联系点工作。选好选精联系点,健全完善工作制度,强化日常联系和工作指导,推动联系点加强建设、发挥作用。将征求联系点意见作为立法必经程序,专工委根据需要到联系点开展调研,面对面听取基层组织和群众意见,更好发挥基层立法联系点“民意直通车”作用。

26. 建立合宪性研究机制。把合宪性研究嵌入立法工作流程,对法规草案的立法权限及规范内容是否符合宪法规定、遵循宪法原则、体现宪法精神进行研究,凡涉及宪法有关规定如何理解、如何实施、如何适用问题的,统一由省人大常委会向全国人大常委会请示。

27. 落实合法性审查要求。明确地方立法权限具体边界,通过立项论证确保在权限和事项范围内立法,严格防止越权立法。完善合法性审查各项制度,严格对照行政许可法、行政强制法、行政处罚法和相关上位法,加强对规范内容合法性审查把关。严格遵循法定程序立法,确保立法活动在法定轨道上运行,杜绝违法立法。

28. 提高立法资源配置效率。建立省市人大之间、人大政府之间合理配置立法资源的机制,加强法规规章立项的沟通协调,避免越权立法、低效立法、重复立法,提高全省整体立法效能。适宜由设区市立法的事项省里一般不立法,政府规章权限内能够调整解决的事项原则上不制定法规。

五、推动法规正确有效实施和及时修改完善

29. 改进立法宣传工作。健全立法宣传工作机制,加强立法过程中重要事项的宣传,使立法过程成为释疑解惑、凝聚共识的过程,为法规实施奠定民意基础。加强法规出台后的宣传、解读和阐释,使法规主要内容家喻户晓,为法规实施营造良好氛围。探索建立法工委新闻发言人制度,及时回应社会对立法工作的关切。

30. 抓好法规贯彻落实。在法规正式施行前,组织召开贯彻实施会议进行动员部署,推动有关方面做好贯彻实施工作。督促法规实施主管机关制定有关配套规定。做好法规咨询答复工作,及时研究答复法规具体应用中遇到的问题,保证法规得到正确执行。

31. 推进法规实施情况报告工作。建立法规实施情况报告制度,明确法规实施主管机关向人大常委会书面报告法规实施情况责任,督促其依法履行法定职责,推动法规全面有效实施。注重对法规实施情况报告成果的转化应用,通过修改完善法规、开展执法检查,及时解决法规实施中遇到的问题。

32. 完善法规质量检视工作机制。建立立法后评估制度,推进立法后评估工作常态化、规范化,发挥评估成果在修改完善法规、改进立法工作中的重要作用。完善法规清理工作机制,及时修改、废止与上位法不一致、与改革发展要求不适应的法规,保持地方性法规的生机活力。

六、强化立法工作组织保障

33. 加强组织领导。人大常委会党组、主任会议切实担起具体领导责任,把立法工作摆上重要议事日程,及时研究立法工作事项,强化对具体立法活动的组织领导和统筹协调。制定和调整立法规划、立法计划,出台有关立法工作的文件,提出立法议案、法规草案修改稿,以及立法工作其他重要事项,由常委会党组会议、主任会议讨论决定。

34. 密切人大与各方协调配合。健全人大与政府、监察委员会、法院、检察院之间立法全过程协调机制,强化立项、起草、审查、审议、实施各环节的衔接配合,充分发挥“一府一委两院”重要依托作用,形成工作合力。有关方面在提出立法议案前,主动征求相关专工委意见。对法规草案进行重大修改,法制委、法工委主动与有关方面沟通协商。

35. 改进对设区市立法工作指导。落实设区市法规审查批准工作机制,充分发挥法制委、法工委和相关专工委职能作用,增强对设区市立法项目审查指导的科学性、及时性。实施设区市立法精品培育工程,形成可复制的立法成果和可推广的工作经验。修订完善立法技术规范、共性问题意见等指导性文件,更好发挥其对立法工作的指导和规范作用。

36. 提升常委会组成人员法律素养。在换届选举和组成人员届中补选中,增加有法律专业背景和法治实践经验的人员比例。通过开展常委会专题讲座、立法培训等形式,组织常委会组成人员学习法学理论、法律知识、立法技术等,加强常委会组成人员立法能力建设,更好适应常委会履行立法职能需要。

37. 推进立法机构和干部队伍建设。围绕增强立法功能加强各专工委的组织建设,多渠道选拔优秀立法人才,配齐配强立法干部队伍。重视人员培训和人才培养,提高立法人员素质,努力建设一支政治素质过硬、业务能力过硬、工作作风过硬的高素质立法人才队伍。

38. 提供地方立法智力支持。加强立法决策咨询专家队伍建设,改进专家参与方式、拓展专家参与深度,积极探索与高校、智库以及其他专业机构合作建立地方立法研究评估与咨询服务基地,更好发挥专家学者、专业机构作用,为立法工作提供智力支持和专业服务。

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