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艰辛的探索
——回顾地方人大常委会自身建设
2018-10-25 13:51:00  来源:江苏人大网

  1978年底召开的中共中央第十一届三中全会决定,从1979年起把全党工作转到现代化建设上来。同年7月,五届全国人大二次会议通过宪法修正案,决定县级以上地方各级人大设立常务委员会,下半年,地方人大陆续建立常委会,迄今将近四十年,与改革开放同步。

  全国人大常委会从1979年起就显示出它的强劲活力,上半年,用了三个月的时间起草并向人民代表大会提出七个重要法律草案,同时提出修正宪法的若干规定草案。紧接着又完成全面修改宪法的重任。这一切都是在不到四年的时间里做到的。

  相对而言,地方人大常委会初创时期工作要艰难得多。因为1954年地方成立人大时,没有常设机构,人民代表大会闭会期间的工作由同级人民委员会(政府)代行,实际上这种代理无法操作,是落空的;“文革”期间,地方人大被其他政权组织取代,前后长达十多年。在这种情况下,地方人大常委会初始阶段的工作必然先从自身建设做起。长期以来,研究和探讨人大工作主要集中在三个方面,一是行使职权 ,包括立法权、监督权、决定权、任免权;二是代表工作,包括代表选举、代表在会议期间的工作,代表在闭会期间的活动;三是自身建设,包括思想建设,制度建设,组织建设。其中,自身建设是地方人大常委会抓得最早、用力甚勤、用时最长的工作。在地方人大自身建设研究中,一般比较注重组织、制度建设,忽略思想建设,而思想建设所涉及到的大都是国家制度的基本规定和基本理论知识,与人大的工作理论研究密不可分。本文想对此作一个回顾,谈一些体会认识。

    一

  我八十年代初到江苏省人大常委会办公厅工作。此前我已有十多年的社会阅历,然而对于人民代表大会只有一些模糊印象,对于人大常委会更是毫无概念,既不知道它的性质,也不知道它的职能范围。我周围三十多个同事以前大多在党委、政府部门工作,也有一些来自工矿企业。他们和我一样,对于这个新机构基本上属于“零认识”。省级人大常委会工作人员尚且如此,市、县人大的情况可想而知。所以,地方人大常委会初创时期的工作首先要组织工作人员对人民代表大会制度的基本理论进行比较系统的学习教育,突破“零认识”,树立新理念,这是当务之急。后来的实际情况还表明,由于长期以来,对于建设和发展民主政治,我们欠账很多,进程滞后,要把人们的思想从高度管制的政治模式束缚中完全解脱出来,转型到民主法制的治理的轨道上来,需要一个较长的过程,所以这又是个长期任务。

  1985年七、八月间,也就是地方人大常委会建立五年之际全国人大常委会研究室对部分省的人大工作情况进行了为期一个月的调查,并将调查材料,上报人大常委会领导同志参阅,因为是党内参阅文件,在很多年以后才公开,兹摘编于下:

  党的十一届三中全会以后,我国人民代表大会制度建设进入了一个新的重要历史时期。各级人大及其常委会不断改进和加强工作,一年比一年有进步,在国家政治生活中发挥着重要作用。但是,人大建设和工作中也遇到了不少问题和困难,需要在政治体制改革中逐步研究解决。

  1、宪法和地方组织法所规定的人大及其常委会的地位和作用,还未得到应有的重视,权力机关缺乏应有的权威。党的十一届六中全会决议指出,要“使人民代表大会及其常设机构成为有权威的人民权力机关”。现在的实际情况与这一要求还有很大的差距,在国家政治生活中,国家权力机关的作用还没有真正体现出来。在人们心目中,人大及其常委会只不过是“开会举举手”、“办手续、走形式”,尚未完全摆脱“橡皮图章”、“表决机器”和“大牌子、老头子、空架子”的印象。

  2、地方县级以上设立人大常委会有没有必要,还是一个没有完全解决的问题。至今有的同志认为地方设立人大常委会是“多余的”,没有什么必要。有的认为设立人大常委会是添了一个“婆婆”、“碍手碍脚”。有的把人大常委会看成是“荣誉机构”,当作安排即将离退休老干部的场所。还有的把人大常委会当成政府的一个部门,分配人大常委会主任、副主任去抓政府的工作。这种做法实际上是取消人大常委会。长此下去,地方人大常委会有名存实亡的危险。

  3、人大及其常委会究竟能不能发挥国家权力机关的作用,归根到底是党委把它放在什么位置上,是不是按照宪法和党章规定来对待它的问题。宪法规定的人大职权是认真执行,还是只写在纸上?党章规定的党必须在宪法和法律范围内活动,党必须保证立法、司法、行政机关积极主动地、独立负责地、协调一致地工作,这几年很少研究如何具体化。有的地方还是党政不分,党委少数人说了算;有的则习惯于“党委决定,政府去办”,把人大撇在一边;有的甚至把人大依法行使职权看成是“与党争权”。这说明到底坚持党的领导和发挥国家权力机关的作用是什么关系?党的领导和依法办事是不是一致的?党的组织和党员是不是必须在宪法和法律范围内活动?在相当一些党员、干部,包括领导干部中,还没有得到解决。许多事实表明,对人大及其常委会性质、地位和作用的认识,党外人士、民主党派、知识分子比党内同志要好一些,一般干部和群众比某些领导干部要好一些。这是一个非常值得注意的问题。全党都应重视人大工作,真正尊重宪法和组织法规定的人大及其常委会的地位和职权,使人大这个权力机关实实在在地发挥作用,而不是热热闹闹地走形式。

  4、人大及其常委会工作的指导方针和工作重点不明确。有的认为,人大常委会的主要任务是抓民主与法制建设;有的认为,省一级人大常委会工作的重点是制定地方性法规;有的认为重点是做好对“一府两院”的监督工作,还有一些地方人大常委会的主要负责同志分工去抓具体的经济工作或其他工作,如水利工程、修路、乡镇企业、计划生育,等等。一些基层人大常委会的同志说:“人大人大,不知干啥。”

  5、人大常委会组成人员年龄普遍偏大,专职化程度较低。地方人大常委会成立时,是按“二线”配备的,还安排了一大批退下来的老同志。这些老同志转到人大常委会工作后,发挥了很好的作用。问题是年龄偏大,因而更换频繁,有一批老同志一届都干不满,年龄就要过线,到换届时,几乎全部更换。这种情况不利于工作的开展和经验的积累。必须明确人大到底是“一线”还是“二线”。此外,常委会成员兼职过多。有的地方人大常委会专职委员只有三分之一左右,有的根本没专职委员,这些人本职工作繁重,很难兼顾人大工作。有些地方人大常委会开会时,经常为委员过不了半数发愁。

  6、人大机关工作人员的数量、素质难以适应工作需要。地方人大常委会机关的编制,至今没有作出统一规定。据1984年6月底统计,市、县人大常委会的人员平均十三人(还包括主任、副主任、专职委员)。有的县人大常委会的人员仅有一两人,唱的是“空城计”。人大机关干部不仅数量少、质量也不高,一般年龄偏大,文化知识水平偏低,特别是缺少懂得法律知识的干部。一些年纪轻、文化水平高些的干部感到在人大工作没有前途,不愿到人大来工作。有的分配来了,也留不住。

  7、机构设置很不健全。省、省辖市一级人大常委会普遍设了几个工作委员会和办公厅。县一级人大常委会的机构设置很不一致,有的只设了一个办公室,有的设了几个科(组),有的也叫工作委员会。由于工作人员少,这些办事机构有名无实,很不适应人大工作的需要。

  8、有些地方人大常委会的办公用房、交通工具和经费很困难。有的人大常委会连个挂国徽的地方也没有。由于经费不足,人大代表和委员难以开展视察等活动,连举行常委会议的会费也无法开支。

  上述情况和问题在当时的江苏各级人大常委会中也普遍存在,而且有些问题在此后较长时期内,仍然影响着地方人大及其常委会的工作。由此可见,落实人大制度,开展和推进人大工作的难度。

  以上八个问题都属于地方人大自身建设范畴,其中前四个是思想建设问题,也就是说,当时有许多人包括有些领导对人大制度,对设立常委会重要性、必要性认识不足,甚至严重不到位。后面几个问题属于组织建设的范围,而地方人大常委会在组织上的种种缺失是与思想认识不到位,理论上的不自信直接相关。这一点,全国人大常委会的调查材料作出了令人信服的分析。实践表明,想认识提高一点,人大常委会的组织建设就前进一步,组织建设进步了,才能推动人大及其常委会的工作不断发展。反之,思想认识上的退变,必然损害国家政权机关的组织制度。

  二

  地方人大常委会思想建设包括有关人大制度的法律规定、理论知识和党在不同时期、不同阶段的方针政策的学习、引导、理解、掌握。后者不断进化、调整,前者相对稳定,当然在不同历史时期也会有所变动。

  四十年来,有关人民代表大会制度的法律规定理论知识的学习首先是从常委会成员和人大机关工作人员开始,多年后扩大到地方人大代表,形成代表培训制度,其目的主要是提高人大及其常委会组织人员、机关工作人员对人民代表大会制度重要性、必要性的思想理论认识,努力掌握履行职务的基本知识,增强工作能力。

  人大理论知识首先来自宪法,主要有四个方面,一是人民代表大会属于“代议制”机构,与大多数国家一样,民众通过定期的广泛选举,产生代议机构,代表人民或受选民委托行使国家权力。这是现代民主政治的通常做法。政党制度、选举制度和代议制度,也被称为民主政治最重要的支柱。二是人民代表大会统一行使国家权力。刘少奇在1954年所作的宪法草案报告中就说:“我国的全国人民代表大会完全统一地行使最高的国家权力,而我们的国家行政机关,从国务院到地方各级人民委员会,都由全国人民代表大会和地方各级人民代表大会这样的国家权力机关产生,受它们的监督,并可以由它们罢免。所以我们的国家行政机关绝不能脱离人民代表大会或者违背人民代表大会的意志而活动。人大与政府两院的工作只是分工不同而非分权,中国不会像西方国家那样三权分立,互相制衡,而是由人民代表大会统一行使国家权力。这是中国特色民主与西方民主最大的不同,也就是最根本的区别。三是人民代表大会实行一院制。在八十年代修宪时,曾有人提议人大实行两院制,但邓小平坚持实行一院制,他认为这样有利于集中力量办大事,而两院制会产生更多掣肘扯皮。四是人民代表大会工作的最终目标,能够充分代表人民意志,维护人民的各项权利,保障人民当家作主的地位。宪法的这些原则和规定,从1954年至今基本上没有变。地方各级人大常委会建立的初期把它作为思想建设的重要内容,统一思想认识。

  但现在看来,在宪法教育方面,还有很多工作需改进和加强。例如,1993年在全国人大召开的各省、自治区,直辖市人大常委会负责人座谈会上,乔石委员长感慨地说:“如何看待人大和人大工作,这两个问题应该说早已从法律上解决了。从第一部宪法颁布到现在,关于人大性质、地位、作用的规定基本上没有什么变化……现行宪法仍然坚持这些规定,当然也有一些发展。”虽然,“关于人大的地位、性质、作用的问题,在宪法和法律上已经解决了。但是人们的思想未必都解决了,在实际工作中碰到人大没有被充分认识和尊重的现象,党内、党外,还有一些同志对人大有各种议论”。怎样解决这些问题,他强调两条:“一是要用宪法和法律的规定统一全党和全国人民对人大地位、性质和作用的认识;二是结合实际,不断的进行宣传教育”。他还强调人大工作的同志要首先端正认识。再例如2008年十一届全国人大在京举办新上任的省级人大常委会负责人培训班,在一次授课时,老师提出两个问题请学员举手作答,第一个问题是请读过宪法的人举手,第二个问题是请知道有关人大规定在宪法第几章的人举手。

  第一个问题只有三个人举手,第二个问题没有人举手。这个培训班共有三十多人。这个事例从一个侧面说明,对于宪法以及国家政权制度的了解认知,不少党政领导干部仍然处在较低层次,这种情况显然不利于人大行使职权,开展工作,需要加以改变。2012年底,习近平总书记在纪念宪法公布三十周年大会上指出:“我们要照宪法确立的民主集体原则,国家政权体制的活动原则,实行人民代表大会统一行使国家权力,实行决策权、执行权、监督权既有合理分工又有互相协调,保证国家机关依照法定权限和程序行使职权,履行职责,保证国家机关统一有效地组织各项事业”。2014年,习近平在庆祝全国人民代表大会成立六十周年大会上说,从1949年《中国人民政治协商会议共同纲领》,1954年《中华人民共和国宪法》到改革开放三十多年来,根本大法所确认的人民代表大会制度是中国人民在人类政治制度上的伟大创造,是人民当家作主的最高实现形式,是中国社会主义政治文明的重要制度载体。习总书记的这些论述对于人大的思想建设具有很强的针对性和指导意义。

  其次,从中国近代政治发展史的角度论证选择人大制度必然性。早在1954年,宪法草案报告第一部就用较长篇幅对此作过系统表述。草案报告从鸦片战争说起,历数戊戌变法、辛亥革命、北洋政府、国民政府仿照西方模式建立政权的败绩,同时总结国内革命战争、抗日战争、解放战争及建国初期不同阶段,中国共产党领导下苏区、抗日根据地和解放区政权建设的经验,雄辩地证明,经过一百多年的不断“试错”和斗争,中国人民才选择了人民代表大会制度这个唯一能够救中国的社会主义民主政体。这个结论是六十多年基本未变。有所不同的是,改革开放以后我们对西方议会制度作了较为客观的评价,体现了一定的包容性。与此同时,中国也加入了议会国际联盟,与外国议会的友好交流日见频繁,从而使得不同代议制的比较研究、相互交流、借鉴成为可能。这也有利于人大制度的理论研究的思想建设。

  人大思想建设的内容有两个方面是改革开放以后建立起来的。

  一个是对前三十年政治建设经验的总结,特别是对十年“文革”教训的汲取,这成为加强民主法制,恢复、重建和加强人大制度的重要因素。1980年至1986年全国人大常委会召开了十一次省级人大常委会负责人座谈会,彭真委员长八次谈到“文革”教训。他提出,要从党和国家制度两方面来防止“文革”重演,坚持和完善人民代表大会制度就是从国家制度方面所采取的一个重要措施。2013年张德江委员长在十二届全国人大常委会第一次会上指出,十年“文化大革命”中,法制惨遭破坏,人权被肆意践踏,宪法成为一纸空文,给我们带来了人治必然导致灾难的切肤教训。这些都成为新时期人大思想的重要理论。

  另一个是经济建设的需要。1983年彭真在六届全国人大常委会第一次会议上专门讲了这个问题。他说,经济建设社会发展,要发挥两个积极性,一个是中央的积极性,一个是地方的积极性。这个问题过去始终没有解决好。我们国家这么大,人口很多,各地发展很不平衡,什么都统到中央,事情不可能办好。他还引用毛主席的想法说,为什么欧洲发展快,一条原因是欧洲分成了许多国家,有利于发挥各自的积极性。美国发展也快,原因之一是各州有相当大的自主权。彭真说,宪法赋予省、自治区、直辖市的人大相当的权力,地方组织法也这样定了,这样有利于发挥两个积极性,是指导思想。只要我们把体制搞好,充分发挥两个积极性,事情一定可以办得更好。邓小平认为“调动积极性,权力下放是最主要的内容”,“调动积极性是最大的民主。”四十年改革开放的实践证明,没有权力下放就不能有市场经济,就不可从根本上释放民众创业的主动性、创造力,推动经济的快速发展,改善和提高人民群众的物质文化生活水平。从计划经济体制向市场经济转型中,地方及其常委会作出了积极贡献,尤其在立法和监督方面事例很多,应充实到人大工作理论研究之中去。

  三

  最后,根据我所了解和掌握信息,把这些年来我省地方人大常委会自身建设中逐步解决以及还未能完全解决一些主要问题列举如下:

  (一)人大常委会的身份。国家权力机关在国家党政机关排序中,长期属于群团之列。直到1994年有关部门提出机构改革方案时,仍把人大常委会归类于工、青、妇群团组织。为此,乔石委员长在八届全国人大常委会的一次会议结束时专门说:“根据宪法规定,人大及其常委会从来是国家机关,而决不是群众组织。我说这个话,目的是为了大家进一步明确这一点。我衷心希望,以后再不出现任何背离这一原则的贻笑大方的现象。”在这之后,人大的身份才明确为“国家机关”。

  (二)人大常委会工作所处的位置。地方人大常委会自建立后,“一线还是二线”的质疑从未停止。彭真说,人大是一线的工作,二线的年龄。李鹏说,人大是民主法制的一线。吴邦国说,谁说人大是二线,我看人大的工作很多。八届全国人大常委会(1992年—1997年)彭冲副委员长说:“不能把国家权力机关作为安排照顾的场所,要改变人大常委会的工作和组成人员是‘二线’的观念。”一直到2013年十一届人大结束前,地方人大的同志还在追问这个问题。

  (三)人大常委会工作条件。最具标志性的是议事场所。人大及其常委会主要通过集会形式行使职权,开展工作,固定的会议场所是必备条件。我省人大常委会到九十年代初有相对固定的会议厅。现在的议事场所2000年之后才启用。省人大常委会建立之后的最初十多年里,会议是流动的,这个地方开一、两次,那个地方开一、两次。

  (四)人大常委会成员结构。最主要是专职化程度。一个国家机构你说它十分重要,但如果成员大都是兼职的,业余的,那这个机构的重要性肯定大打折扣。省人大常委会组成人员的专职化比例,到2013年(十一届)也没有达到一半。有关市县人大的情况。2015年,省人大有个调查材料,现将存在问题摘录如下:一是市县人大常委会专职主任的比例不过半数,目前各市县人大常委会主任专职占比仅为41%,其中13个省辖市除南京、无锡、徐州、苏州市人大常委会主任为专职外,其他各市都是书记兼主任;县级人大常委会主任专职设立的为42名,占比为42.4%。二是专职委员偏少。13个省辖市中只有5市达到省委《意见》中专职委员占人大常委会委员人数50%的比例要求,县级人大常委会专职委员的比例更低。由于兼职委员主要精力不在人大工作,有的经常缺席人大的会议和履职活动,直接影响了人大常委会整体作用的有效发挥。三是领导班子平均年龄偏大。目前平均每个市县人大常委会领导班子中年龄较轻、能连任两届的干部只有1人,难以形成合理的年龄梯次结构,不利于人大工作保持连续性和稳定性。

  (五)人大常委会机构和干部队伍建设,省人大常委会工作机构至九届(1998年至2003年)基本形成目前的格局,以后没有大的变动。而在基层仍存在内设机构不规范、不健全,“一人委”,人大机关干部对外交流不畅等问题。

  与上述情况相对应,江苏省人大常委会自建立以来大致经过三个阶段:

  第一阶段从1979年至八十年代后期,为初创阶段,通过加强自身建设,统一思想认识,建立工作制度,摸索履职经验,困难比较多,一步一步前行。

  第二阶段从八十年代后期至2000年以后的最初几年,这是地方人大常委会工作最为活跃,发展最快的时期,省级、市级以及部分县区人大常委会基本上解决了人员编制、机构设置、办公经费等问题,在行使职权方面,特别是监督、立法工作,有了明显突破,工作理论研究也积极开展起来。省人大工作理论研究会就是这一阶段成立的,在全国属于比较早的。

  第三阶段,以2006年监督法出台为标志,地方人大常委会进入了一个稳中有进的巩固期,目前应该仍处于这一阶段。

  (江苏省人大工作理论研究会常务理事 高咏沂)

作者:高咏沂  
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