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人大监督工作方式创新之浅议
2019-09-30 15:16:00   来源:邳州市人大    作者:刘照宏 李修荣   

  人大监督是宪法和法律赋予的职权,是我国监督体系的基础和中心,是具有最高法律效力的监督。党的十九大召开以后,对人大工作提出了更高的要求。在新的形势下,地方各级人大及其常委会依法行使监督职权,健全监督机制,加强和改进监督工作,探索和创新工作方式,更好地发挥人民代表大会制度的特点和优势。下面,结合工作实际,就如何创新人大监督工作方式,增强人大监督实效谈点粗浅看法。
人大监督工作方式创新的制约因素
  时下,各地人大都围绕法定职权范围,总结经验,推进监督工作实效,开展各种监督方式方法上的创新。综其创新原理分析,我们可以看到,这些诸多创新都是停留在操作层面的探索,未能触及到深层次的问题,有些深层次的制约因素还没有得到真正的破解。
  创新的法律保障不足。首先,各地人大常委会在行使监督权的过程中,必然要有法可依。尤其在工作方式创新的过程,这个保障更是起到了基础性的作用。这些新的监督方式从法律层面来观察,其实质就是地方人大创设的监督方式,有的创新方式是浮在法律层面的“浮萍”,在现行的相关法律中找不到任何的规定,而且或多或少地带有地方性折特色和行政方式的痕迹和随意性。其法律的权威性、约束力必然会大打折扣,有人把这种现象称为“大路”不走走“小路”。从历史来看,有的监督方式创新,如个案监督,还因遭到部分专家学者和司法工作的置疑而被摒弃。其次,刚性监督的程序没有保证。虽然相关法律法规有一些原则性的规定,表述得不够具体、明确,特别是缺少对监督程序、内容等的具体规定。如质询活动,虽有法律规定,但对提出质询的条件、答复的方式和时限,决议的形成等等,都没有具体的规定,在实际操作中,只是过程性操作,其实效性显得更宽泛。第三,处置和惩戒程序缺位。法律对不监督或不服从监督行为没有明确规定追究责任,如审查、审议工作报告没通过,怎么办?对受质询的机关答复不满意,怎么办?法律都没有规定,以致监督主体不愿意或不敢大胆行使监督权,监督对象借口法律依据不足或消极对待人大的监督。
  创新的体制关系局限。一是上下级人大之间的监督体系不顺。目前,被监督者上下级之间是领导关系或事实领导关系,而监督者上下级之间是一种联系指导关系,不是领导关系,从制度上造成了监督体系的缺陷,在实施监督时只能“各自为战”,很难形成上下联动的强有力的监督声势,从而使监督乏力。二是地方人大内部监督体系不明确。法律对地方人大常委会、主任会议、专门委员会或工作委员会的具体职权规定还不够清晰,监督职能还不完全明确。主任会议、专门委员会或工作委员会有无独立的监督职能,均无定述,而实际工作中又行使着某些监督职能。三是随着行政监督机制的日益完备,客观上形成了一种对人大监督的“隔离层”。如,行政审计和监察制度是现代国家从财政和人事方面监督行政机关的重要制度,是制约行政权力的有效手段,但在我国现行的国家监督体系中,审计、监察部门列入行政序列,属行政部门,按现行体制对政府负责,没有对人大负责的义务。这些部门一些有效的监督信息往往也在政府工作中内部消化掉。
  创新的参与因素影响。我们知道,创新不是人大一家自弹自唱,涉及到活动主体和客体等诸多方面,需要各方的配合。从创新活动的推动者----人大来说,积极性是高的,也想通过创新来改进人大监督工作,提高监督实效地。但在有些创新活动中,由于存在着顾虑与党委、政府造成冲突,顾虑影响与被监督者的关系,顾虑个人得失,怕超越职权等情况,往往注重创新的过程性,实效性的考量放在次要位置。作为创新活动的参与主体---人大代表,由于我们现有的各级人大代表的结构和综合素质等因素的影响,还存在着创新的积极性不足,被动性有余。即“我要创新”的意识不够强烈,与各地人大机关的创新意识还有一定的距离。因此,在一些人大监督工作形式创新过程,作为活动主体的代表,积极参与创新活动的主观性不足,处于弱势地位,极容易形成下热下冷的情况。作为创新活动的受体----被监督部门,他们本来就是创新活动的受众,处于配合的地位,对创新的工作方式方法进行改进的意愿肯定不是很强烈。
健全人大监督工作方式的几点建议
  人大监督工作的创新,是适应新时期、新任务的要求,也是人大监督工作进一步深入开展的必要功课。尽管在创新的过程中存在着这样那样的问题,但人大监督机制必须与时俱进,克服困难,不断创新,从制度的层面与行为规范的角度进行设计创新,以适应社会主义政治文明建设的需要,促进依法治国,形成良好的社会环境。
  要立足监督工作的政治基础搞创新。人民当家作主和依法治国的有机统一,核心就是坚持党的领导。我们人大在工作方式方法创新的定位上,必须明确党的工作重点就是人大的履职重点,党的阶段性任务就是人大的主要任务。因此,我们人大每一项监督工作方式方法创新,都要构建在这个这个政治基础之上。 一要坚持在创新中坚持党的领导。坚持党的领导,就是要时刻在思想上、政治上和行动上与中共中央保持高度一致,任何时候都必须自觉地把思想和行动统一到中央的精神、部署和决定上来,坚定不移地贯彻执行党中央决定。在具体工作实践中,重要一点就是要通过法定程序,及时将党委主张转变为人民的共同意志和自觉行动,从制度上、程序上保证党的决策部署得到贯彻落实。二要围绕党的中心任务和谋划创新工作。人大监督工作创新只有和党的中心工作同步合拍,才能得到党的更多支持和尊重,才能取得应有的效果。人大及其常委会应坚持认真学习贯彻党的路线方针政策,学习领会中央及党委的决定以及各种会议精神,准确及时了解党的主张和意图,全面了解和把握党的工作重心,要把党的主张和意图贯穿于人大创新工作的全过程,有计划、有目的、有步骤地开展监督。要选准人大工作与党的中心工作的最佳结合点,找准人大工作融入党的中心工作的切入点,通过方式方法的创新实践,实现参与中心,支持中心,促进中心,努力实现“与党委同向”。 
  要抓住监督方式的实效性搞创新。任何创新的成功与否,最终都会体现在其实效性上。我们在探索深化人大监督工作方式方法时,要坚持从实践标准出发,以监督是否取得实效作为衡量创新工作到位与否的标准,积极探索发展、完善监督工作的新路子,不断丰富人大监督形式,拓宽人大监督的渠道。一是注重方式创新的目的。在对方式创新进行规划设计时,首先就要明确创新的目的是什么,解决什么问题。因此,我们一定要对工作存在的薄弱环节有所了解,知道弱在哪里,为什么弱。如果没有这样的清醒的认识,所谓的创新也就没有存在的意义,完全是跟风式的创新,至于创新的形式也就会在实效上也无从谈起。二是取得法律法规加以规范、引导和保障。我们也不能等着有立法权的上级人大来主动解决,我们要积极取得支持,依法向有立法权的上级人大提出立法议案或建议,通过地方性立法,解决创新工作的法理困难,增强人大监督的权威性和实效性。三是创新措施要有可操作性。每项工作创新决不是“单打一”式的,往往是多种有效形式的“组合拳”。所以在设计创新路径时,所运用的各种监督手段要定性定量、合理合法,流程设计衔接有序,以便在每个具体监督行动中评判监督对象的行动,以决定是否实施监督。四是敢于监督。地方人大及其常委会要在不断完善原有监督方式的同时,克服怕得罪人的思想,适时运用法律赋予的在监督工作中所享有的刚性监督职权,该质询的质询,该罢免的罢免。有立法权的地方人大要充分利用立法权,围绕创新工作抓紧制订相应的操作程序和方法,特别是要解决制度缺失和制度设计不够合理的问题,摆脱和避免现实中存在的“要用的时候无规则可以使用”的尴尬情况。
  要围绕监督工作的互动性搞创新。上面我们已分析到人大监督工作创新涉及的各个方面,可以说创新是一个综合性的系统工作,因此,要想搞好人大监督工作方式创新,就要在做好创新工作流程设计的同时,充分做好方方面面的协调统筹工作,调动创新过程中的诸多环节参与者的积极性,以取得预想的实效性。首先,要着力加强人大与“一府两院”的沟通与协调,建立健全工作汇报制度、政务信息通报制度,一方面可以了解作为受众的“一府两院”年度重点工作安排,另一方面也可以及时将人大工作的部署、做法向“一府两院”通报,使其能及时根据常委会的年度工作计划,提前作出工作安排,配合人大的工作,既避免与其重大活动有冲突,也使其有充足的时间进行准备。这既体现了人大对“一府两院”的尊重,也取得了“一府两院”的支持,促使新的监督工作方式方法更加富有成效。其次,要充分发挥人大代表在创新中的作用。不断拓宽人大及其常委会与代表和选民的联系渠道,密切与代表、选民的联系。这样做,既能够通过联系基层这主渠道了解情况,使人大的工作创新建立在广泛的民意基础上,又能在创新工作实践和总结的过程中,充分调动参与创新的基层代表和选民群众的积极性,丰富创新实践的内容,提高创新探索的成功率。
编辑:拾冠之